Pode-se compreender a desapropriação como sendo a forma mais agressiva de intervenção do Estado na propriedade.
Isso porque, mediante o pagamento de indenização, bens privados tornam-se bens públicos de forma compulsória.
Trata-se de forma de intervenção supressiva da propriedade já que retira, de fato, transfere a propriedade particular para o patrimônio público.
É forma de aquisição originária da propriedade.
Isso significa que a Administração Pública recebe a propriedade sem a gravação de qualquer ônus.
São exemplos de aquisição originária a usucapião e a desapropriação.
A aquisição originária, em verdade, decorre de um fato jurídico.
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Não se trata, propriamente, de uma transferência de propriedade… É como se fosse criada uma nova propriedade.
Há, por isso, a abertura de uma nova matrícula no Cartório de Registro de Imóveis (CRI).
Durante o registro no Cartório de Registro de Imóveis (CRI), não há recolhimento de impostos, exigência de retificação de área, etc.
Eventuais gravames na matrícula originária (e.g. usufruto, servidão, hipoteca, etc) não acompanharão a matrícula nova aberta em virtude de tal aquisição.
O registrador do Cartório de Registro de Imóveis, aqui, limita-se a verificar às formalidades do título que conferem a transmissão da propriedade.
É preciso ter atenção, pois a desapropriação não recai apenas sobre bens imóveis.
A desapropriação pode recair sobre bem móvel, imóvel, corpóreo ou incorpóreo.
Admite-se desapropriação em face do subsolo, espaço aéreo, ações de empresas, dentre outros.
Fala-se, inclusive, que qualquer bem que tenha conteúdo patrimonial pode ser objeto de desapropriação.
Há, contudo, alguns bens que NÃO podem ser desapropriados.
É o caso, por exemplo, dos direitos personalíssimos (e.g. honra, liberdade, etc).
Além disso, é importante destacar que a competência para legislar sobre a desapropriação é privativa da União (art. 22, II, CF).
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Desapropriação (Direito Administrativo): Resumo Completo
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Sobre o tema, o art. 5°, XXIV, da CF dispõe o seguinte:
Art. 5º, CF/88
XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição;
A desapropriação, então, poderá ocorrer por:
- Utilidade Pública;
- Necessidade Pública;
- Interesse Social;
A competência para declarar a utilidade pública, necessidade pública ou interesse social é da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Em paralelo, a competência para executar/ efetivar a desapropriação, é da Administração Pública Direta ou Indireta, agentes delegados (e.g. concessionário e permissionário).
Desapropriação por Utilidade Pública e por Necessidade Pública
A desapropriação por utilidade pública é aquela que ocorre por juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública.
Aliás o juízo de conveniência e oportunidade é mérito do ato administrativo e não pode ser substituído por decisão judicial, sob pena de violação a separação dos poderes.
Sobre o tema, o art. 9° do Decreto 3365 esclarece que “ao Poder Judiciário é vedado, no processo de desapropriação, decidir se se verificam ou não os casos de utilidade pública“.
A desapropriação por utilidade pública está regulamentada pelo Decreto 3365/41.
É o caso, por exemplo, a desapropriação para construção de escola pública.
A desapropriação por necessidade pública, por sua vez, decorre da urgência.
Observe que não se trata de situação de perigo, pois, caso fosse, seria hipótese de requisição administrativa.
Em razão da urgência configurada, a expropriação, nesta hipótese, deve ocorrer imediatamente.
É curioso observar que o Decreto 3.365/41 não separa com precisão a desapropriação por utilidade pública da desapropriação por necessidade pública.
O art. 5°, por exemplo, destaca que “consideram-se casos de utilidade pública”, mas em verdade, trata de ambos, ou seja, hipóteses de utilidade pública e hipóteses de necessidade pública.
O Decreto 3365 é de 1941 e, por isso, muito anterior a Constituição de 1988.
Em verdade, essa divisão é feita em 1988 pela Constituição Federal (art. 5°, XXIV, CF).
A declaração de utilidade pública far-se-á por decreto do Presidente da República, Governador, Interventor ou Prefeito (Art. 6° do Decreto 3365).
A declaração, por si só, já possui aptidão para autorizar o ingresso de autoridades administrativas no imóvel objeto da desapropriação, inclusive, se necessário, com auxílio de força policial (art. 7° do Decreto 3365)
Neste caso, declarada a utilidade pública do bem, tem o Poder Público o prazo de 5 anos para expropriar, sob pena de caducidade (art. 10 do Decreto 3365).
Na hipótese de caducidade, o poder público poderá iniciar novo processo de desapropriação apenas após 1 ano.
Segundo o art. 3° do Decreto 3365, podem promover a desapropriação, mediante autorização expressa constante de lei ou contrato:
I – os concessionários, inclusive aqueles contratados nos termos da Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004;
II – as entidades públicas;
III – as entidades que exerçam funções delegadas do poder público; e
IV – as autorizatárias para a exploração de ferrovias como atividade econômica.
Segundo o art. 10-A do decreto 3365, o poder público deverá notificar o proprietário e apresentar-lhe oferta de indenização.
Tal notificação deve conter:
I – cópia do ato de declaração de utilidade pública;
II – planta ou descrição dos bens e suas confrontações;
III – valor da oferta;
IV – informação de que o prazo para aceitar ou rejeitar a oferta é de 15 (quinze) dias e de que o silêncio será considerado rejeição;
Diante da notificação, o proprietário poderá:
- Aceitar o valor;
- Não aceitar o valor;
- Ficar em silêncio (não responder).
Na hipótese do proprietário aceitar o valor, poderá ser lavrado acordo que valerá como título hábil para transcrição no registro de imóveis (art. 10-A, § 2º, Decreto 3365).
Na hipótese de não aceitar o valor ou ficar em silêncio, deve o poder público seguir com o processo judicial.
Desapropriação por Interesse Social
Há, ainda, a desapropriação por interesse social.
O tema vem disciplinado pela lei 4.132/62.
Toda propriedade precisa atender a função social, caso contrário estará fundamentada a desapropriação por interesse social.
Declarado o interesse social, tem o Poder Público o prazo de 2 anos para expropriar, sob pena de caducidade.
Caso ocorra a caducidade, o poder público poderá iniciar novo processo de desapropriação apenas após 1 ano.
A desapropriação enseja justa e prévia indenização em dinheiro, sendo que incide sobre bens móveis ou imóveis.
Há inúmeros casos de desapropriação por interesse social.
- Desapropriação por interesse social genérica;
- Desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária (art. 184);
- Desapropriação Urbanística (art. 182 CF);
- Desapropriação Sanção ou Confiscatória (art. 242 da CF).
A desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária vem disciplinada no art. 184 da Constituição Federal:
Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
§ 1º As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
§ 3º Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.
§ 4º O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.
§ 5º São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.
Note que apenas a União pode promover a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.
Destaque-se, por oportuno, que o § 5º, em verdade, é um desdobramento lógico da natureza da própria desapropriação.
Como já observamos anteriormente, a desapropriação é forma de aquisição originária da propriedade, motivo pelo qual sequer faz sentido falar em pagamento de imposto pela “transferência” da propriedade.
Quando falamos em desapropriação da propriedade rural, um debate interessante surge na doutrina e jurisprudência.
Seria possível a desapropriação de terras rurais produtivas no contexto da Constituição Federal do Brasil de 1988?
O tema foi julgado pelo STF na ADI 3.865.
Para entender esse julgado, eu preciso explicar um pouco mais sobre a desapropriação rural.
O art. 185, II, da CF, dispõe o seguinte:
Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
(…)
II – a propriedade produtiva.
É justamente aqui que está o problema levantado na ADI 3865…
Seria possível a desapropriação da propriedade rural que é produtiva???
Observe o seguinte…
O artigo 184 da Constituição Federal estabelece que o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social está sujeito à desapropriação por interesse social.
O artigo 185, por sua vez, estabelece que são insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra, e a propriedade produtiva.
O artigo 186 define os critérios para se considerar que uma propriedade está cumprindo sua função social.
O grande problema está, justamente, no conceito de propriedade produtiva.
Na prática, cada doutrinador diz uma coisa…
A primeira corrente sustenta que qualquer imóvel rural que seja produtivo está imune à desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.
Nesse cenário, qualquer propriedade rural produtiva cumpre sua função social e, portanto, é inexpropriável para fins de reforma agrária.
A segunda corrente, contudo, aponta que a propriedade deve não apenas ser produtiva mas também cumprir sua função social para ser considerada insuscetível de desapropriação.
Essa doutrina destaca que a interpretação da primeira corrente faz da exceção à regra ao tornar qualquer produtividade apta a justificar a inviabilidade de desapropriação.
Além disso, para essa corrente, a propriedade produtiva referida no art. 185 é aquela que está efetivamente cumprindo sua função social.
O Min. Luiz Edson Fachin, alinhado à segunda corrente, decidiu que todas as propriedades, inclusive as produtivas, devem cumprir sua função social para estarem isentas de desapropriação.
Portanto, ainda que eventualmente produtiva, a propriedade rural poderá ser desapropriada quando descumpre a sua função social.
Em paralelo a desapropriação rural, temos a desapropriação urbanística.
A desapropriação urbanística está disciplinada no art. 182 da Constituição Federal:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I – parcelamento ou edificação compulsórios;
II – imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III – desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Apenas o Município pode promover a desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.
Por fim, a desapropriação sanção (ou confiscatória) vem disciplinada no art. 243 da Constituição Federal, cumpre citar:
Art. 243. As propriedades rurais e urbanas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo na forma da lei serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei, observado, no que couber, o disposto no art. 5º.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins e da exploração de trabalho escravo será confiscado e reverterá a fundo especial com destinação específica, na forma da lei.
- Questão: observe como a desapropriação sanção foi cobrada na prova de Direito Constitucional da OAB.
