A responsabilidade civil do Estado é um princípio fundamental no Direito Administrativo, estabelecendo que o Estado deve reparar danos causados por seus agentes a particulares.
Esta responsabilidade tem como base a teoria do órgão, que pressupõe que atos praticados por agentes públicos no exercício de suas funções são imputados ao Estado.
Tal conceito é fortalecido pelo princípio da impessoalidade, indicando que as ações administrativas são atribuídas diretamente à Administração Pública, independente do agente que as executa.
A Constituição Federal, em seu art. 37, § 6º, estabelece o fundamento legal da responsabilidade civil do Estado, declarando que as entidades públicas e as privadas prestadoras de serviços públicos devem indenizar danos causados por seus agentes a terceiros, garantindo-se o direito de regresso em casos de dolo ou culpa.
Art. 37 (…)
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Este dispositivo constitucional assegura a responsabilização objetiva do Estado, desobrigando a vítima de provar a culpa do agente público no cometimento do dano.
A evolução histórica da responsabilidade do Estado pode ser dividida em três fases principais:
- Teoria da Irresponsabilidade Estatal;
- Teoria da Responsabilidade Subjetiva;
- Teoria da Responsabilidade Objetiva;
Nos próximos tópicos vou falar sobre cada uma dessas fases.
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Teoria da Irresponsabilidade Estatal
Nesta fase inicial, prevalecia a ideia de que o Estado não poderia ser responsabilizado por atos de seus agentes, refletindo uma concepção absolutista do poder estatal.
Segundo essa teoria, o Estado, personificado na figura do monarca, não errava e, portanto, era imune a qualquer forma de responsabilização por danos causados a seus súditos.
Esse conceito tinha raízes na crença de que o poder do monarca era de origem divina, o que justificava a aplicação de máximas como “o rei não erra” e “aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei”.
A virada conceitual em direção à responsabilização do Estado começou a se materializar no final do século XVIII e início do XIX, particularmente com a influência do direito francês.
Em 1800, a França promulgou uma lei que estabelecia o ressarcimento de danos causados por obras públicas, marcando o início da erosão da teoria da irresponsabilidade estatal.
Entretanto, a mudança decisiva veio com o caso conhecido como Aresto Blanco, em 1873.
Nesse caso, o Tribunal de Conflitos da França reconheceu a responsabilidade do Estado por danos decorrentes de suas atividades administrativas, julgando a favor da indenização à família de uma menina atingida por um vagão de uma companhia estatal enquanto brincava nas ruas.
O Aresto Blanco estabeleceu um precedente importante, consolidando a transição para a fase da responsabilidade subjetiva do Estado, na qual este pode ser responsabilizado civilmente por danos causados a terceiros no exercício de suas atividades.
Teoria da Responsabilidade Subjetiva
Posteriormente, desenvolveu-se a noção de que o Estado poderia ser responsabilizado, mas somente se houvesse culpa ou dolo por parte do agente público.
Essa fase exigia a demonstração de negligência, imprudência ou imperícia por parte do agente.
A Teoria da Responsabilidade Subjetiva, predominante entre 1874 e 1946, estabelece o dever do Estado de indenizar particulares por danos decorrentes da prestação de serviços públicos, com base na culpa do agente estatal.
Os requisitos para a configuração da responsabilidade subjetiva incluem a demonstração do ato, dano, nexo causal e culpa ou dolo do agente público.
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Responsabilidade do Estado (Direito Administrativo): Resumo Completo
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Essa necessidade de comprovação, especialmente da culpa ou dolo, representou um desafio para a aplicação prática da teoria, devido à dificuldade dos particulares em provar tais elementos frente à superioridade do Estado.
Ainda assim, a teoria subjetiva encontra aplicação em situações específicas no Direito Público brasileiro, tais como:
- Danos decorrentes de omissão do Estado;
- Responsabilidade pessoal do agente público por atos praticados no exercício de sua função, apurada via ação regressiva;
- Danos causados por agentes públicos fora do exercício de suas funções;
- Responsabilidades administrativa e ambiental do agente público.
Paralelamente, desenvolveu-se a teoria da culpa administrativa, representando uma fase de transição entre as responsabilidades subjetiva e objetiva.
Essa teoria, diferenciando-se da subjetiva, não requer a comprovação da culpa do agente público, mas sim do funcionamento defeituoso do serviço público como causa do dano.
A culpa, na prática, deixa de ser do agente e passa a ser do serviço.
Essa teoria, contudo, se aplica em três situações:
- Serviço não funcionou;
- Serviço não funcionou bem;
- Serviço atrasou.
Ainda assim, cabe ao particular comprovar a existência dessas possibilidades e reclamar pela indenização.
Teoria da Responsabilidade Objetiva
A Teoria da Responsabilidade Objetiva, que se tornou relevante no Direito Administrativo após 1947, é baseada na ideia de que os agentes públicos devem ser responsabilizados pelos danos que causam, independentemente de culpa ou dolo.
Esta teoria, também conhecida como teoria da responsabilidade sem culpa, fundamenta-se no conceito de Risco Administrativo.
Segundo essa teoria, qualquer pessoa que presta um serviço público assume o risco de possíveis danos que possa causar.
Portanto, a responsabilidade não requer uma investigação sobre o dolo do agente.
Em geral, a adoção desta teoria desloca a discussão sobre culpa ou intenção para uma ação regressiva que o Estado pode iniciar contra o agente público após a condenação do Estado em uma ação de indenização.
No Brasil, após a Constituição Federal de 1946, a discussão sobre culpa ou intenção foi deslocada para a ação regressiva.
Para a teoria objetiva, a indenização só é paga após a vítima comprovar três requisitos:
- Ação,
- Dano;
- Nexo causal.
Em vez de questionar a falta do serviço, como ocorreria com a teoria subjetiva, a teoria objetiva exige apenas um fato do serviço que cause danos ao particular.
A teoria objetiva é baseada na ideia de solidariedade social, distribuindo entre a comunidade os encargos decorrentes de danos especiais que afetam determinados indivíduos.
Por isso, a doutrina associa essa teoria às noções de compartilhamento de encargos e justiça distributiva.
Existem duas correntes principais dentro da teoria objetiva:
- Teoria do risco integral;
- Teoria do risco administrativo.
A teoria do risco integral é uma variante radical da responsabilidade objetiva, argumentando que a prova de ação, dano e nexo causal é suficiente para determinar a condenação do Estado em qualquer circunstância.
Por outro lado, a teoria do risco administrativo, adotada pela Constituição Federal de 1988, reconhece a existência de algumas exclusões ao dever de indenizar.
Em resumo, a Constituição Federal de 1988 adotou a teoria objetiva no contextodo risco administrativo (art. 37, § 6º).
O dever de indenizar encontra dois fundamentos na doutrina.
- Se o ato lesivo é ilícito: houve violação do princípio da legalidade;
- Se o ato lesivo é lícito: é preciso prestigiar o princípio da isonomia (repartição de encargos sociais)
Teoria do Risco Integral
Em primeiro lugar, é preciso destacar que a teoria do risco integral é uma forma de responsabilidade objetiva que não admite excludentes de responsabilidade, ou seja, o Estado deve indenizar qualquer dano causado a particulares, independentemente de culpa.
A teoria do risco integral é aplicada de maneira excepcional no Brasil em situações específicas, como:
- Acidentes de trabalho em relações de emprego público, onde o Estado é obrigado a indenizar qualquer dano, aplicando-se a teoria do risco integral.
- Indenizações pelo seguro obrigatório para automóveis (DPVAT), que não exige a comprovação de culpa para o pagamento da indenização.
- Atentados terroristas em aeronaves, onde o Estado assume a responsabilidade por danos causados, sem considerar a existência de culpa.
Quanto ao dano ambiental e ao dano nuclear é preciso cautela…
Quanto ao dano ambiental, o art. 225, § 2° e 3º, da Constituição Federal, estabelece que as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
Há quem sustente que a reparação de prejuízos ambientais causados pelo Estado seria submetida à teoria do risco integral.
Esta teoria, oriunda do Direito Ambiental, mais precisamente do artigo 14, § 1º, da Lei 6.938/81, diz que aquele que poluir o meio ambiente é obrigado a indenizar ou reparar o dano, independentemente de culpa.
No entanto, essa teoria não foi aceita de forma irrestrita e unânime na última década.
Considerando a atual jurisprudência, parece mais prudente defender a aplicação da teoria do risco administrativo para danos ambientais (e não risco integral).
A responsabilidade civil por danos ambientais, nesse caso, fundamenta-se na teoria do risco administrativo e decorre do princípio do poluidor-pagador.
A teoria do risco administrativo, vale lembrar, permite afastar a responsabilidade do Estado nos casos de exclusão do nexo causal: fato exclusivo da vítima ou de terceiro, caso fortuito ou força maior.
A Primeira Turma do STJ, no julgamento do EREsp 1.318.051/RJ, entendeu que a responsabilidade civil ambiental é, de fato, objetiva.
No entanto, a aplicação das penalidades administrativas (responsabilidade administrativa ambiental) deve obedecer à sistemática da culpabilidade com prova do elemento subjetivo da conduta, sendo, portanto, responsabilidade subjetiva.
No contexto de danos nucleares, a teoria do risco integral, que sugere uma responsabilidade absoluta por prejuízos decorrentes de atividades nucleares, é debatida entre os juristas.
Contudo, a Lei n. 6.653/77 apresenta uma abordagem diferente ao estabelecer várias condições que limitam a responsabilidade do operador nuclear.
Estas incluem casos como culpa exclusiva da vítima, eventos de força maior como conflitos armados ou fenômenos naturais extremos, que removem a obrigação de compensar danos.
Assim, a prática legal brasileira se alinha mais à teoria do risco administrativo.
Teoria do Risco Administrativo
Menos severa que a do risco integral, a teoria do risco administrativo admite excludentes de responsabilidade, tais como:
- Culpa exclusiva da vítima, quando o dano é resultado direto de ações da própria vítima.
- Força maior, referindo-se a eventos imprevisíveis e incontroláveis que rompem o nexo causal entre a ação do Estado e o dano.
- Culpa de terceiro, quando o dano é causado por uma pessoa que não tem vínculo com a Administração Pública.
É interessante notar que o dano indenizável é um dano:
- Anormal: pois transcende o natural e esperado em uma vida em sociedade. Não se trata, portanto, de um dano que gera desconforto tolerável e esperado na vida em sociedade.
- Específico: pois atinge destinatários determinados (não pode ser um dano difuso, como, por exemplo, o aumento de tarifa do transporte público).
É muito importante destacar que o Estado não responde apenas pelo dano decorrente do ato ilícito, mas também pelo dano decorrente de ato lícito.
A Administração Pública, ao agir dentro da legalidade, pode, em certas circunstâncias, causar danos a indivíduos ou empresas.
Esses danos, mesmo decorrentes de atos lícitos, podem ensejar a obrigação de indenizar, com base no princípio da igualdade, visando a igual distribuição dos ônus sociais.
Imagine, por exemplo, que, para realizar uma obra de uma rua, a Administração Pública interdita a rua por período bastante prolongado, prejudicando uma borracharia que dependia do movimento para te lucro.
Note que o ato administrativo é lícito (está em harmonia com o ordenamento jurídico, porém, é indenizável, dado que, para a borracharia, transcende o normal (é um dano anormal) e atinge diretamente seu faturamento (é um dano específico).
Aliás, a Constituição Federal não condiciona a responsabilidade civil do Estado à ilicitude do ato praticado por seus agentes.
Conforme interpretado pela doutrina e jurisprudência, danos anormais e específicos causados por atuações legítimas do Estado podem ser indenizáveis.
Este entendimento está alinhado ao princípio da responsabilidade objetiva do Estado, previsto no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, que dispensa a comprovação de culpa do ente público pelos danos causados.
Responsabilidade do Empreiteiro em Obras Públicas
Em casos onde o prejuízo anormal e específico é resultado direto de uma obra pública, a responsabilidade pelo ressarcimento integral do dano é, primordialmente, do Estado, seguindo a teoria objetiva da responsabilidade civil.
Contudo, se ficar demonstrada a culpa exclusiva do empreiteiro contratado pelo Estado para a execução da obra, a responsabilidade recai inicialmente sobre o empreiteiro, com base na teoria subjetiva.
Nesta hipótese, o Estado possui responsabilidade subsidiária, podendo ser acionado caso o empreiteiro não possua condições de arcar com a indenização.
Responsabilidade por Dano decorrente da Omissão
Os danos por omissão ocorrem quando o Estado falha em agir, resultando em prejuízos para os cidadãos, como em casos de assaltos, enchentes, ou acidentes causados por infraestrutura inadequada.
Tradicionalmente, a responsabilidade por esses danos era vista sob a ótica da teoria objetiva, exigindo-se apenas a comprovação do prejuízo e da omissão para que o Estado fosse responsabilizado.
Contudo, essa abordagem enfrenta críticas quanto à sua aplicabilidade, visto que a omissão, por si só, não é um ato que produza resultados materiais.
O Supremo Tribunal Federal (STF) e a doutrina majoritária, adotaram a teoria subjetiva para esses casos, argumentando que a responsabilização do Estado deve ocorrer apenas quando a lei estipula explicitamente a obrigação de agir e essa omissão é dolosa (intencional) ou culposa (por negligência, imprudência ou imperícia).
Assim, para haver indenização, é necessário demonstrar a culpa ou dolo do Estado, além do dano e do nexo causal.
Em situações onde a vítima está em desvantagem, admite-se a inversão do ônus da prova, presumindo-se a responsabilidade estatal e cabendo ao Estado demonstrar que não houve culpa ou dolo em sua omissão.
Quanto à responsabilidade por danos causados por presos foragidos, o STF tem entendido que não há responsabilidade estatal se não for demonstrado um nexo causal direto entre a fuga do preso e o ato lesivo.
No âmbito da responsabilidade do Estado por dano decorrente da omissão, é muito importante diferenciar a omissão genérica da omissão específica
Na omissão genérica, não existe uma obrigação explícita no ordenamento jurídico para que o Estado aja, fazendo com que a responsabilidade do Estado seja subjetiva.
Isso significa que, para haver responsabilização, é preciso demonstrar que houve falha específica por parte do Estado em agir.
Por outro lado, a omissão específica ocorre quando o Estado falha em cumprir um dever claramente estabelecido na ordem jurídica, levando a uma responsabilidade objetiva do Estado pelo dano causado.
O tema é frequentemente levantado pelo STF.
Um exemplo significativo dessa diferenciação é a responsabilidade do Estado pela morte de detentos.
O entendimento consolidado é que, se o Estado não observa seu dever específico de proteger os detentos, conforme previsto no artigo 5º, inciso XLIX, da Constituição Federal, ele é responsável pelos danos resultantes, incluindo a morte do detento.
Esse dever de proteção abrange garantir que a pena seja cumprida de forma humanizada, preservando a integridade física e moral do preso.
Contudo, a responsabilidade do Estado não é absoluta.
Há casos em que, mesmo com todas as precauções, não é possível prevenir a morte do detento, seja por homicídio, suicídio, acidente ou causas naturais.
Nestas situações, se o Estado conseguir comprovar que fez tudo ao seu alcance para proteger o detento, mas que o evento danoso ocorreria independentemente de suas ações, o nexo causal se rompe, e a responsabilidade estatal é afastada.
A jurisprudência estabelece, portanto, que a responsabilidade civil do Estado pela morte de um detento depende da comprovação de que o Estado falhou especificamente em seu dever de proteção e que essa falha está diretamente relacionada ao dano ocorrido.
