Processo Administrativo – Princípios (Direito Administrativo) – Resumo Completo

Neste artigo, eu vou explicar, passo a passo, os princípios do processo administrativo.

• Dica: você pode assistir a aula desenhada completa (abaixo) para entender de forma didática o tema.

Fala-se, em verdade, em princípios informadores do processo administrativo.

A lei 9.784 disciplina o tema, tratando-se de uma lei federal.

Há leis estaduais e municipais que podem disciplinar o tema, contudo, como regra, repetem muitos pontos da lei 9.784.

Antes de iniciar o tema, é preciso compreender o que é processo.

Já estudamos o tema de forma bastante aprofundada quando falamos em processo e procedimento no curso de Processo Civil Desenhado.

O processo é uma sequência lógica de atos processuais.

Trata-se, em verdade, de um instrumento.

O procedimento, por sua vez, é o modo pelo qual os atos processuais devem ser cumpridos.

Portanto, se por um lado o processo é o instrumento (formado pela sequência lógica de atos processuais), o procedimento será o modo pelo qual os atos devem ser cumpridos.

É curioso observar que, com base nessa ideia, parte da doutrina sustenta que a licitação é, em verdade, um procedimento administrativo (e não um processo).

Isso porque a licitação é apenas uma parte (um ato coordenado) que, junto ao contrato administrativo, cria um processo de contratação por parte da administração pública.

A lei 9.784 vai regulamentar o processo administrativo no âmbito da administração direta e indireta inclusive perante o Poder Legislativo e Poder Judiciário da União (e das demais entidades federativas na hipótese de omissão legislativa).

Isso, contudo, ocorre na hipótese do Poder Legislativo ou o Poder Judiciário exercer, de forma atípica, funções típicas do Poder Executivo, ou seja, exercer a função administrativa propriamente dita.

Por isso, no exercício das funções atípicas, aplica-se a lei 9.784/99.

Observe o que dispõe o ar

Art. 1 (…)

§ 1 Os preceitos desta Lei também se aplicam aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário da União, quando no desempenho de função administrativa.

Além disso, diante da omissão legal, a lei 9.784 aplica-se subsidiariamente aos processos da União que possuem normas próprias.

São objetivos da lei 9.784 a proteção dos administrados, bem como o melhor cumprimento dos fins da Administração.

Aliás, tais objetivos constam, inclusive, no art. 1 da lei 9.784:

Art. 1 Esta Lei estabelece normas básicas sobre o processo administrativo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, visando, em especial, à proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da Administração.

Princípios do Processo Administrativo

Há princípios explícitos e implícitos.

Sobre o tema, observe o que dispõe o art. 2 da lei 9.784:

Art. 2 A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Há outros princípios que não estão no supracitado dispositivo, mas que também merecem destaque.

De forma bastante suscinta, são princípios informadores do Processo Administrativo:

1. Legalidade;
2. Moralidade;
3. Eficiência;
4. Finalidade;
5. Obrigatória Motivação;
6. Impessoalidade;
7. Publicidade;
8. Razoabilidade e Proporcionalidade;
9. Contraditório e Ampla Defesa
10. Segurança Jurídica
11. Interesse Público
12. Formalismo Relativo (ou informalismo)
13. Gratuidade;
14. Oficialidade (ou impulso oficial);
15. Verdade Material.

Vou falar, a partir de agora, de cada um deles.

Legalidade

Segundo o Princípio da Legalidade, deve a Administração Pública atuar conforme a lei e o Direito.

Alguns doutrinadores preferem chamar de Princípio da Juridicidade.

Isso porque, segundo essa doutrina, a Administração deve atuar conforme a lei e o Direito.

Atuar conforme a lei e o direito é diferente de atuar segundo a lei (princípio da legalidade).

A juridicidade é, em verdade, atuar com a forma definida pela lei e pelo Direito, motivo pelo qual alguns doutrinadores preferem utilizar essa expressão.

Além disso,  Hely   Lopes   Meirelles  diferencia Legalidade Privada e de Legalidade Pública.

• Legalidade Privada: é a legalidade a partir da ótica do particular. Isso leva a um contexto de maior liberdade, pois foi o particular que criou a lei (o povo cria a lei ainda que de forma indireta – por meio de seus representantes). Então, pode o particular fazer tudo o que a lei não proíbe.
• Legalidade Pública: é a legalidade a partir da ótica do agente público. O agente público pode fazer tudo que a lei autoriza. Neste cenário, a omissão deve ser interpretada como proibição.

Moralidade

A moralidade é diferente de probidade.

A probidade guarda relação com a ideia de honestidade.

A moralidade, em verdade, é o dever de atuação respeitando a ética, a probidade, a lealdade e a boa-fé.

A moralidade no âmbito administrativo surge vinculada à ideia de desvio de poder.

Neste contexto, o agente público, utilizando meios lícitos, alcançaria uma finalidade irregular.

Por estar no campo da consciência (intenção do agente), o Poder Judiciário nada poderia fazer a respeito.

Para que esse tipo de conduta pudesse ser controlado pelo Poder Judiciário, o desvio de poder passou a ser visto como hipótese de ilegalidade.

Um exemplo deste Princípio bastante cobrado em concursos públicos é a súmula vinculante nº 13 que proíbe o nepotismo (nomeação de parentes para cargos públicos).

“Súmula Vinculante nº 13

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”.

Eficiência

Também com previsão constitucional (art. 37, caput, da CF).

Como já observamos no estudo do terceiro setor, o princípio da eficiência nasce no âmbito da administração gerencial.

Introduzido pela EC 19, este princípio obriga a administração a atingir os melhores resultados.

Há quem diga que atuar com eficiência seria equivalente a atuar com o máximo de celeridade, produzindo maior quantidade, e ainda, com a maior qualidade possível.

Ao analisar o princípio sob este prisma, acabamos associando o Estado à uma empresa.

É interessante observar que o princípio da eficiência apenas positivou algo que já existia no cenário jurídico.

É evidente que não se pode afirmar que antes do Princípio da Eficiência, a Administração Pública poderia atuar de forma ineficiente.

Não faz sentido pensar dessa forma…

Por isso, a doutrina entende que o princípio da eficiência sempre existiu e apenas foi introduzido/ positivado na Constituição com a EC 19.

Finalidade

A finalidade é o objetivo a ser alcançado pela Administração Pública e traduz o atendimento a fins de interesse geral.

Neste contexto, é muito importante destacar que é vedado a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, exceto se houver expressa autorização da lei.

Obrigatória Motivação

Todos os atos devem ser motivados pela Administração Público, exceto nomeação e exoneração de cargos de confiança.

Segundo esse princípio, a Administração Pública deve indicar os pressupostos de fato e de direito que determinaram a decisão.

Sobre a motivação, o art. 50, § 1°, da lei 9.784, dispõe o seguinte:

“Art. 50 (…)

§ 1° A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

Observe que o dispositivo autoriza a motivação per relationem, quando fala que a motivação pode consistir “em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas“.

Aliás, a decisão poderá, inclusive, utilizar processo mecânico (por exemplo, um carimbo/ copia e cola), desde que não prejudique direito dos interessados,

É o que disciplina o § 2° do art. 50 da lei 9.784:

art. 50 (…)

§ 2° Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.

Impessoalidade

A impessoalidade traduz a ideia de objetividade no atendimento do interesse público.

É, por isso, vedada atuação com a finalidade específica de prejudicar ou promover agente público.

Segundo este princípio, deve a Administração atuar sem conceder privilégios ou prejuízos a qualquer administrado, ou seja, deve atuar de forma imparcial. Portanto, a Administração deve ser objetiva quando atua na defesa do interesse público.

Para alguns doutrinadores, esse princípio traduz a ideia principal de que “a Administração Pública não tem rosto”.

Essa frase, em verdade, levanta 2 sentidos possíveis:

• 1° sentido: a administração pública não pode atuar com o objetivo primeiro de prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas. Isso porque a atuação da administração pública tem como pilar de sustentação SEMPRE o interesse público;
• 2° sentido: os atos administrativos não são imputáveis aos agentes públicos, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública. A partir desta visão, é possível entender o porquê não se faz possível colocar nomes/ símbolos de prefeitos/ governadores/ partidos políticos em obras públicas.

• Dica: leia a teoria do órgão (ou teoria da imputação volitiva)

Publicidade

Segundo o princípio da publicidade, deve ocorrer a divulgação oficial dos atos administrativos, exceto hipótese de sigilo delimitada pela Constituição Federal.

No âmbito do processo administrativo, é o dispõe o art. 2°, parágrafo único, V, da lei 9.784:

Art. 2° (…)

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

(…)

V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;

Trata-se de princípio imprescindível para garantia do livre acesso dos indivíduos às informações, bem como garantia da transparência.

Razoabilidade ou proporcionalidade

No exercício da função público, é imprescindível atuação moderada e racional do agente público.

Pode ser compreendido, também, como um limite imposto dentro do Estado Democrático de Direito aquele que assume posição dotada de inúmeras prerrogativas.

O agente público deve atuar com bom senso e coerência.

A razoabilidade e proporcionalidade aplicam-se, inclusive, em relação a pena a ser aplicada.

Isso significa que são princípios bastante aplicados no âmbito do Poder de Política e Poder Administrativo Sancionador.

Contraditório e Ampla Defesa

O princípio do contraditório e ampla defesa são estudados de forma bastante aprofundada no âmbito do processo civil.

• Dica: leia princípios fundamentais de processo civil.

Podemos compreender o contraditório e a ampla defesa como instrumentos de garantia democrática no processo administrativo.

Todo processo (administrativo ou jurisdicional) deve ter contraditório e ampla defesa, sob pena de nulidade.

Trata-se de um direito fundamental com previsão expressa na Constituição Federal:

Art. 5° (…)

LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

Em um primeiro momento, é preciso observar que contraditório é diferente de ampla defesa.

Aliás, o próprio texto constitucional esclarece esse ponto, já que coloca ambos como coisas diferentes ao dizer “contraditório E ampla defesa”.

Afinal, fosse a mesma coisa, bastaria apontar um deles no texto constitucional.

Em verdade, o contraditório e a ampla defesa decorrem do devido processo legal.

O contraditório pode ser:

• Contraditório Formal;
• Contraditório Substancial.

Enquanto o primeiro consagra o direito de ser informado cumulado com a possibilidade de reagir, o segundo implica na possibilidade de efetivamente influir na decisão.

Portanto, o contraditório envolve duas garantias:

1. A ciência aos litigados de que contra eles corre uma certa demanda, sendo possível apresentar razões, defesa, etc (contraditório formal)
2. A possibilidade da parte efetivamente influir na decisão (contraditório substancial)

Garantir a ampla defesa, por sua vez, é garantir que a parte possa, por todos os meios legais e legítimos, apresentar sua defesa/ argumentos.

Observe, por exemplo, o que dispõe o art. 38 da lei 9.784:

Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria objeto do processo.

§ 1° Os elementos probatórios deverão ser considerados na motivação do relatório e da decisão.

§ 2° Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias.

O art. 38 consagra um desdobramento da ampla defesa.

Por fim, é muito importante lembrar que, segundo a súmula vinculante n. 5 do STF, “a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição“.

Isso significa que a participação do advogado é dispensável/ prescindível no âmbito do processo administrativo disciplinar.

Segurança Jurídica

A segurança jurídica traduz a necessária observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados.

Constitui, em verdade, um mecanismo de estabilização da ordem jurídica.

Isso porque o princípio da segurança jurídica limita a eficácia retroativa de leis e atos administrativos.

Como isso, eventuais modificações (inclusive na interpretação) não podem prejudicar direito adquirido, ato jurídico perfeito e a coisa julgada (art. 5°, XXXVI, da CF).

Também em razão do princípio da segurança jurídica, a interpretação da norma administrativa deve estar pautada na garantia de atendimento ao fim público a que se dirige.

Destaque-se, por oportuno, que é vedada a aplicação retroativa da nova interpretação.

Interesse Público

O princípio do interesse público, em verdade, é o próprio princípio da supremacia do interesse público (estudado na parte geral de Direito Administrativo).

Portanto, quando o art. 2° da lei 9.784 dispõe que deve-se respeitar o princípio do interesse público está dizendo, em verdade, que deve-se respeitar o princípio da supremacia do interesse público.

Trata-se, aliás, de princípio geral do Direito Administrativo.

Neste cenário, a Administração Pública, como gestora do interesse público, possui prerrogativas especiais, pois gere um interesse mais importante do

que o interesse de determinado indivíduo considerado isoladamente.

Entretanto, como todo e qualquer princípio, este também é relativizado.

Para entender o tema, é importante diferenciar o interesse público primário do interesse público secundário.

• Interesse Público primário: é o interesse público propriamente dito, pois se consubstancia no interesse da coletividade. Assim, neste ambiente, tem a administração todas as prerrogativas resguardadas pelo Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado;
• Interesse Público secundário: é o interesse patrimonial do Estado. Significa, então, que o Estado, como Pessoa Jurídica, está preocupada com seu patrimônio. Neste cenário, não tem o Estado qualquer prerrogativa.

Portanto, no processo administrativo, a atuação do Estado caminha na defesa do interesse público propriamente dito (interesse público primário)

Não guarda relação com a defesa de interesse patrimonial da administração (interesse público secundário);

Formalismo Relativo (ou informalismo)

Segundo o princípio do formalismo relativo (ou informalismo), deve a Administração Pública adotar, no processo administrativo, forma simples apta, contudo, a resguardar a segurança do direito dos administrados e um grau de certeza adequado.

Gratuidade

Em razão do princípio da gratuidade, é vedado a cobrança de despesas processuais, salvo previsão legal.

Aliás, foi em razão desse princípio que o Supremo Tribunal Federal editou a Súmula Vinculante 21, cumpre citar:

“Súmula Vinculante 21: É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.“

Oficialidade (ou impulso oficial)

É a própria Administração Pública dar andamento ao processo.

Trata-se da impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados.

A oficialidade decorre do devido processo legal.

Verdade Material

É dever da Administração Pública buscar a verdade dos fatos.

Isso significa que a Administração Pública não fica adstrita ao que as partes apresentam no processo.

Pouco importa, por exemplo, se a parte aceita como verdadeiro algo que não é.

Independente daquilo que está nos autos, é dever da Administração Pública buscar a verdade.