Para compreender a organização administrativa é preciso, em um primeiro momento, entender a organização do estado.
Como se sabe, o poder é uno e indivisível.
Contudo, para fins de organização, falamos em poder legislativo, poder judiciário e poder executivo.
Aliás, a própria Constituição Federal, já no art. 2°, destaca o seguinte:
Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
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Quanto as funções dos poderes, temos o seguinte:
- Poder Legislativo: Sua função típica é inovar a ordem jurídica, na medida que cria novas normas. É a denominada Função Primária. O ato jurídico típico do Poder Legislativo é a lei e a decisão fundamental é a decisão sobre a criação ou renovação de uma lei. Neste cenário, nenhum poder teria força para obrigar o Poder Legislativo a criar ou revogar lei;
- Poder Judiciário: Sua função típica é a solução de conflitos (lide) com a consagração da coisa julgada. O ato jurídico típico é a sentença, ao passo que a decisão fundamental é a autoridade da coisa julgada;
- Poder Executivo: Sua função típica é a administração. Esta função será realizada por meio da aplicação de ofício da lei. O ato jurídico típico é o ato administrativo, ao passo que a decisão fundamental é o mérito do ato discricionário.
Os 3 poderes são independentes e harmônicos entre si.
Para resguardar tal harmonia e independência se faz necessário a consagração de alguns instrumentos. A decisão fundamental é um desses instrumentos.
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Observe que todos os poderes possuem a sua respectiva função típica, porém, exercem, ainda que de forma atípica, as demais funções.
Administração Pública
É muito importante, em um primeiro momento, não confundir governo com administração pública.
O Governo é, em verdade, a própria condução política dos negócios públicos.
É, neste particular, o conjunto de órgãos e suas respectivas atividades exercidas para conduzir politicamente o Estado.
O governo integra o Poder Executivo, mas não se confunde com a Administração Pública.
Em síntese, o governo:
- Tem sua natureza essencialmente política.
- É responsável por formular as políticas públicas.
- Adota decisões políticas independentes e discricionárias
A Administração Pública, por sua vez, é o conjunto de órgãos e entidades que exercem a função administrativa.
É importante destacar que, aqui, falamos em Administração Pública no sentido orgânico/ subjetivo.
O sentido subjetivo/ orgânico trata dos sujeitos.
Falamos em Administração Pública com iniciais maiúsculas (esta é a grafia correta quando falamos em sentido orgânico ou subjetivo…).
Em síntese, a Administração Pública:
- Executa as decisões do governo (concretiza as políticas públicas);
- Possui atuação técnica;
- Está vinculada a lei/ norma técnica;
- Tem caráter instrumental;
- Conduta hierarquizada.
É preciso, ainda, diferenciar a Administração Pública (iniciais maiúsculas) da administração pública (iniciais minúsculas).
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Quanto falamos em administração pública, com iniciais minúsculas, falamos, em verdade do sentido é o sentido material.
A administração pública, aqui, é sinônimo de Função Administrativa.
São atividades da administração pública (sentido material):
- Polícia administrativa (poder de polícia);
- Intervenção
- Fomento
- Serviço público
Organização da Administração Pública
Para estudar o tema Organização Administrativa, é necessário, em um primeiro momento, diferenciar órgão de entidade.
O órgão é um núcleo de ação sem personalidade jurídica.
A entidade, em paralelo, é um conjunto de competências com personalidade jurídica própria.
A Organização Administrativa estuda a estrutura da organização, ou seja, conjunto de órgãos e entidades.
Fala-se, ainda, que a organização administrativa estuda a estrutura interna da Administração Pública.
A estrutura interna, em verdade, guarda relação com a tutela administrativa.
É preciso ter atenção, pois tutela administrativa é diferente de autotutela.
A autotutela é um princípio de direito administrativo que traduz o poder-dever da Administração Pública rever os seus atos.
A tutela administrativa, por sua vez, guarda relação com a estrutura da Administração.
Parte da doutrina chama a tutela administrativa de Supervisão Ministerial.
O Decreto 200/ 1967 é o decreto que disciplina a Organização Administrativa.
Teoria do Órgão
O objetivo da Teoria do Órgão é responder o seguinte: “como o agente público se relaciona com o órgão e com o Estado?“
Para tentar explicar esta relação, 4 teorias surgiram:
- Teoria da Identidade;
- Teoria da Representação;
- Teoria do Mandato;
- Teoria da Imputação Volitiva (ou teoria do órgão/ teoria de Otto Von Gierke).
Teoria de Identidade
Segundo esta teoria, o órgão público é o próprio agente público.
Contudo, essa teoria apresentava o seguinte problema: se o órgão é o próprio agente, então, a morte do agente leva a extinção do órgão.
Isto, contudo, não ocorre na realidade, razão pela qual esta teoria é inadequada para explicar a relação.
Teoria da Representação
O Estado, segundo esta teoria, é incapaz, atuando o agente público como espécie de curador/ tutor.
Os administrativistas, aqui, utilizam conceitos do Direito Civil para explicar a relação entre o agente, o órgão e o Estado.
O grande problema é que, se o Estado é incapaz, então não pode, sozinho, escolher seu representante.
Por isso, essa teoria, assim como a anterior, apresentava um certo grau de imprecisão.
Teoria do Mandato
Essa teoria defende a existência de uma relação contratual entre o Estado e o Agente.
Esta corrente, assim como a anterior, lança mão de conceitos do Direito Civil, em específico do contrato de mandato.
O primeiro problema, aqui, é que a relação que existe entre o Estado e o agente, em verdade, não é contratual, mas estatutária.
Além disso, essa teoria não consegue apontar em qual momento e quem realizaria a outorga do mandato.
Teoria da Imputação volitiva (ou teoria do órgão ou teoria de Otto Von Gierke)
O Estado é constituído por órgãos superiores (responsáveis pela formação da vontade) bem como órgãos de execução.
Segundo esta teoria, órgão público é um conjunto de competências sem personalidade própria, titularizado pelo agente e suas ações são juridicamente atribuídas (imputadas) ao Estado.
Essa é a teoria adotada pelo Brasil.
Observe que o agente, sob a ótica desta teoria, não é o órgão e não representa o órgão, mas apenas titulariza as competências do órgão.
Por esse motivo, segundo o Supremo Tribunal Federal, não pode o autor de Ação de Reparação de Danos ajuizá-la diretamente contra o agente público.
Personalidade Judiciária
Em primeiro lugar, é muito importante lembrar que o órgão, diferente da entidade, não possui personalidade jurídica.
Como não possui personalidade jurídica, o órgão também não pode ter capacidade de ser parte no processo.
Feita essa assertiva, pergunta-se: “o órgão, sem personalidade jurídica, pode estar em juízo?“
Depende…
A doutrina criou a denominada personalidade judiciária dos órgãos constitucionais (e.g. mesa do senado, presidência de república, etc).
A personalidade judiciária resguarda ao órgão a capacidade de estar em juízo apenas para defender seus interesses institucionais.
Podemos compreender a personalidade judiciária, portanto, como uma excepcionalidade da capacidade processual.
Observe que a personalidade judiciária está autorizada apenas em situações de interesses institucionais.
essa é a posição adotada pelo STJ.
Sobre o tema, observe o que dispõe a súmula 525 do STJ:
“Súmula 525 do STJ: A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais.”
A Código de Defesa do Consumidor também disciplina o assunto no art. 82, III:
Art. 82. Para os fins do art. 81, parágrafo único, são legitimados concorrentemente:
(…)
III – as entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos por este código;
Classificação dos Órgãos
Quanto a posição estatal, há 4 espécies de órgãos públicos:
- Órgãos Independentes (ou primários): São órgãos originários da Constituição e representam a cúpula dos Poderes Estatais, portanto, não se sujeitam a qualquer subordinação hierárquica ou funcional (e.g. Casas Legislativas, Chefias do Executivo, etc.)
- Órgãos Autônomos: Trata-se de órgão que goza de ampla autonomia e dotado de competência de planejamento, supervisão e controle. (e.g. Ministérios, Secretarias, Advocacia Geral da União, etc.).
- Órgãos Superiores: possuem competência diretiva e decisões, embora estejam subordinados a uma chefia, portanto, não possuem autonomia (e.g. Gabinetes, Procuradorias Administrativas, etc.).
- Órgãos Subalternos: São órgãos comuns dotados de atribuições executórias. Assim tais órgãos cumprem a vontade de órgãos superiores (e.g. escolas, hospitais públicos, etc.)
Quanto as funções exercidas, há 5 espécies de órgãos:
- Órgãos Ativos: Expressam decisões estatais para o cumprimento dos fins da pessoa jurídica.
- Órgãos de controle: Fiscalizam e controlam a atividade de outros órgãos ou agentes.
- Órgãos Consultivos: Atuam no aconselhamento e elucidação com emissão de pareceres.
- Órgãos Verificadores: São responsáveis pela emissão de perícia ou conferência de situações fáticas ou jurídicas;
- Órgãos Contenciosos: tratam de julgamento de situações controversas.
