Processo Legislativo (Direito Constitucional) – Resumo Completo

O processo legislativo é a função típica do Poder Legislativo.

Segundo Pedro Lenza, “o processo legislativo consiste nas regras procedimentais, constitucionalmente previstas, para a elaboração das espécies normativas, regras estas a serem criteriosamente observadas pelos “atores” envolvidos no processo” (LENZA, 2011, p. 492).

Vale lembrar que fiscalização também é uma função típica do Poder Legislativo.

O Poder Executivo e o Poder Judiciário, de forma atípica, também exercem a função legislativa.

O Poder Judiciário exerce a função legislativa de forma atípica quando, por exemplo, elabora seu regimento interno.

O Poder Executivo, por sua vez, exerce a função legislativa de forma atípica na hipótese de:

• Medida Provisória (art. 62 CF/88);
• Decreto Autônomo: Conforme dispõe o art. 84, inciso IV, CF/88, poderá ser expedido Decreto Autônomo para:
  • organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
  • extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos
• Lei Delegada.

• Questão: observe como o “decreto autônomo” foi cobrado na prova da OAB.

Classificação do Processo Legislativo

Quanto a organização política, o Processo Legislativo poderá ser:

1. Autocrático: não há participação popular;
2. Indireto: as propostas são votadas por representantes (adotado no Brasil);
3. Semidireto: os representantes elaboram as propostas, porém, estas entram em vigor apenas após a participação do povo (e.g. referendo);
4. Direto: o povo, sem intermediários, discute e vota a proposta.

É importante não confundir processo legislativo indireto (adotado no Brasil) com regime democrático indireto (não adotado no Brasil).

O Brasil adota o regime democrático semidireto, pois há participação popular.

Quanto as fases procedimentais, o processo legislativo poderá ser:

1. Comum (ou ordinário): é o processo legislativo mais amplo, apto para elaborar leis ordinárias;
2. Especial: visa a elaboração de algumas espécies normativas como, por exemplo, as leis orçamentárias;
3. Sumário: É aquele em que o Chefe do Executivo, em projeto de sua iniciativa, solicita urgência.

Processo Legislativo Sumário

O Presidente da República, aqui, solicita urgência em projeto de lei ordinária ou complementar de sua iniciativa.

O tema vem disciplinado no art. 64 da Constituição Federal, cumpre citar:

Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.

§ 1º – O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa.

§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação.

§ 3º A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior.

§ 4º Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código.

Após solicitar urgência, a Câmara dos Deputados (casa iniciadora) tem 45 dias para votar o projeto de lei.

Após, segue para o Senado Federal (casa revisora) que também terá 45 dias para votar o projeto de lei.

Existindo modificação do projeto na casa revisora, retorna o projeto para a casa iniciadora (Câmara dos Deputados) que, desta vez, tem 10 dias para apreciar as emendas.

Caso não seja cumprido o prazo, ocorre o “trancamento de pauta”.

Trata-se do sobrestamento de todas as deliberações, exceto quanto as que tenham prazo constitucional determinado.

Processo Legislativo Ordinário

A doutrina majoritária subdivide o processo legislativo em 3 fases:

1. Fase introdutória;
2. Fase constitutiva;
3. Fase complementar.

Curioso observar que José Afonso da Silva subdivide o processo legislativo em 5 fases:

1. fase introdutória;
2. fase de exame do projeto nas comissões parlamentares;
3. fase das discussões;
4. fase das deliberações;
5. fase de revisão.

Aqui, contudo, vamos analisar o tema sob a ótica da doutrina majoritária.

Fase Introdutória

A fase introdutória é consagrada pela iniciativa do projeto de lei.

A iniciativa é a capacidade atribuída a determinados órgãos para deflagrar o Processo Legislativo.

A iniciativa poderá ser:

1. Geral: trata-se da capacidade de propor projeto de lei sobre temas não delimitados pela Constituição;
2. Reservada (ou privativa/ exclusiva): trata-se da capacidade de propor projeto de lei sobre temas delimitados pela Constituição.
3. Concorrente: Aqui, a Constituição Federal atribui competência alternativa a determinados entes. É o caso, por exemplo, da Emenda Constiucional
4. Popular.

Para parte da doutrina, iniciativa reservada é sinônimo de iniciativa privativa ou exclusiva. Isso porque a marca desta espécie seria a indelegabilidade.

É iniciativa privativa do Presidente da República, por exemplo, a organização judiciária e administrativa dos Territórios, assim como suas respectivas matérias tributárias, orçamentárias, serviços públicos e de pessoal.

Segundo art. 61, §2°, da CF, no âmbito federal, “a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles”.

Na esfera federal, a iniciativa popular não pode dar ensejo a Projeto de Emenda Constitucional.

A iniciativa popular, contudo, pode ser aplicada a esfera Estadual (ou Distrital) e Municipal.

No âmbito estadual (ou distrital), contudo, o povo poderá propor PEC à Constituição Estadual, desde que esteja previso na Constituição Estadual.

No âmbito municipal, por sua vez, também poderá o povo propor PELO (proposta de emenda à Lei Orgânica).

Entretanto, na esfera municipal, será preciso 5% do eleitorado municipal.

Sobre o tema, observe o que dispõe o art. 29, XIII, da CF:

“Art. 29 (…)

XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;“

O vício de iniciativa não pode ser convalidado, ainda que o projeto de lei seja de iniciativa do Chefe do Executivo e ocorra a sanção.

Fase Constitutiva

Nesta fase ocorre a deliberação, votação e, ao final, a sanção ou veto do Presidente da República

Na deliberação, Comissões Temáticas e a Casa de Constituição e Justiça (CCJ) avaliam e discutem o projeto de lei.

O que é delegação interna corporis?

É delegar à comissão o poder de votar o projeto de lei sem a necessidade de passar pelo plenário.

A delegação interna corporis, então, gera um tramite terminativo, salvo recurso de 1/10 (um décimo) dos membros da Casa.

A delegação ocorrerá por meio do Regimento Interno.

O art. 58, § 2º, inciso I da CF/88 dispõe o seguinte:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.

(…)

§ 2º Às comissões, em razão da matéria de sua competência, cabe:

I – discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa;

Após a deliberação ocorrerá a votação e, finalmente, o projeto de lei será encaminhado para o Presidente da República sancionar ou vetar.

Fase Complementar

Nesta fase, ocorre a promulgação e publicação.

Sobre o tema promulgação e publicação, recomendamos a leitura do nossos comentários sobre a LINDB.

Procedimento do Processo Legislativo Ordinário

Casa Iniciadora

Será a Câmara dos Deputados a casa iniciadora quando o projeto de lei for apresentado pela iniciativa popular, pelo Presidente da República, pelo Procurador Geral da República, dentre outros.

Significa dizer, portanto, que não apenas o Deputado Federal deflagra o processo legislativo por meio da Câmara dos Deputados.

Por esse motivo, em regra, a casa iniciadora será a Câmara dos Deputados.

Entretanto, poderá ser o Senado Federal quando o senador ou mesa do Senado apresentar o projeto de lei.

Na casa iniciadora, o projeto de lei poderá:

1. Ser aprovado: neste caso, segue para a casa revisora;
2. Ser rejeitado: será arquivado, podendo voltar respeitado o seguinte:

• a) Mesma sessão legislativa, pelo voto da maioria absoluta de qualquer das casas: é a regra (e.g. lei ordinária, lei complementar, etc.)
• b) Sessão legislativa distinta: é o caso, por exemplo, da Emenda Constitucional.

A doutrina, aqui, fala em cláusula de irrepetibilidade.

A cláusula de irrepetibilidade poderá ser:

1. Absoluta: vale para Emenda Constitucional e Medida Provisória;
2. Relativa: Vale para Lei Complementar e Lei Originária.

Diante da cláusula de irrepetibilidade relativa, poderá o projeto de lei rejeitado ser reapresentado por maioria absoluta de qualquer das casas.

Em paralelo, diante da cláusula de irrepetibilidade absoluta, poderá o projeto de lei rejeitado ser reapresentado em sessão legislativa distinta.

Casa Revisora

Encaminhado à Casa Revisora, pode o projeto de lei:

1. Ser rejeitado: será arquivado;
2. Ser aprovado integralmente: segue para sanção ou veto do Presidente da República;
3. Ser aprovado parcialmente, porém sem emendas: segue para sanção ou veto do Presidente da República;
4. Ser aprovado parcialmente, porém com emendas: neste caso, as emendas poderão ser:

• a) Aditiva: acrescenta alguma coisa ao projeto;
• b) Supressivas: retira alguma coisa do projeto;
• c) Aglutinadora: junta dispositivos fracionados;
• d) Modificadora: altera o projeto de lei de forma não substancial;
• e) Substitutiva: altera o projeto de lei de forma substancial;
• f) Técnica de pormenorização (não retorna a casa iniciadora);
• g) Meramente de Revisão (não retorna a casa iniciadora);

Nas hipóteses “a”, “b”, “c”, “d” e “e”, as emendas retornam a Casa Iniciadora que deverá analisar apenas as emendas em bloco (aprova todas ou não aprova todas), salvo se houver pareceres contrários das Comissões ou destaque (divergência partidária).

No caso das emendas retornarem à Casa Iniciadora, pode ela:

1. Aceitar as emendas e enviar o Projeto de Lei ao Presidente da República com as respectivas emendas;
2. Rejeitar as emendas, retirando-as e enviando o Projeto de Lei ao Presidente da República sem as emendas.

É curioso observar que a Casa Iniciadora poderá retirar as emendas e enviar o projeto em seu formato genuíno (sem emendas).

Por esse motivo, alguns doutrinadores entendem que a Casa Iniciadora tem preponderância no Processo Legislativo.

Sanção ou Veto do Presidente da República

A sanção é o ato do Chefe do Poder Executivo que implica na aprovação do texto.

Significa dizer que o Presidente da República concorda com o projeto de lei, autorizando o seguimento para a fase posterior (promulgação e publicação).

Há prazo de 15 dias para o Presidente da República sancionar ou vetar o texto.

Em caso de silêncio, ocorre a denominada sanção tácita.

O Presidente, entretanto, poderá discordar política (veto político) ou juridicamente (veto jurídico) do todo ou de parte do projeto de lei apresentado. No veto parcial, o Presidente da República não poderá vetar palavras ou expressões isoladas. Deve o presidente vetar artigos, parágrafos, ou ainda, alíneas.

O Presidente da República, por meio do veto jurídico, exerce controle de constitucionalidade preventivo político. Preventivo porque ocorre durante o projeto de lei e político porque não é exercido pelo Poder Judiciário. Pode o Presidente, também, entender ser o Projeto de Lei contrário ao interesse público. Neste caso, ocorrerá veto político.

O veto possui as seguintes características:

1. Irretratável;
2. Expresso: o silêncio acarreta sanção tácita, motivo pelo qual o veto deve ser expresso;
3. Formal: será escrito;
4. Motivado: vetado o Projeto, total ou parcialmente, tem o Presidente da República 48h para comunicar os motivos do veto. Desrespeitado o prazo de 48h, ocorrerá sanção tácita.
5. Supressivo: não se trata de emenda. Aqui, o Presidente apenas retira e nunca acrescenta ao projeto;
6. Superável: o veto é apreciado em sessão conjunta, podendo ser derrubado pela:

• Maioria da Câmara dos Deputados
• Maioria do Senado Federal;

Promulgação e Publicação

A promulgação é o atestado formal de existência da lei.

1. A promulgação é realizada pelo Presidente da República no prazo de 48h
2. Caso não seja realizada pelo Presidente da República, será realizada, em 48h, pelo Presidente do Senado Federal.
3. No caso de não ser realizado pelo Presidente do Senado Federal, será realizado pelo Vice-Presidente do Senado Federal, sob pena d responsabilização

A publicação é o ato que traz vigência e eficácia a lei.

É curioso observar que o Processo Legislativo para Lei Complementar segue o mesmo rito aqui estudado, porém, o quórum de aprovação é maioria absoluta (e não maioria simples).

Aplica-se o rito da lei ordinária nos casos em que não couber lei complementar, resolução e decreto legislativo.

Referências

1. LENZA, Pedro. (2011). Direito Constitucional Esquematizado (15ª ed.). São Paulo: Saraiva.