Processo Legislativo (Direito Constitucional) – Resumo Completo

O processo legislativo รฉ a funรงรฃo tรญpica do Poder Legislativo.

Segundo Pedro Lenza, โ€œo processo legislativo consiste nas regras procedimentais, constitucionalmente previstas, para a elaboraรงรฃo das espรฉcies normativas, regras estas a serem criteriosamente observadas pelos โ€œatoresโ€ envolvidos no processoโ€ (LENZA, 2011, p. 492).

Vale lembrar que fiscalizaรงรฃo tambรฉm รฉ uma funรงรฃo tรญpica do Poder Legislativo.

O Poder Executivo e o Poder Judiciรกrio, de forma atรญpica, tambรฉm exercem a funรงรฃo legislativa.

O Poder Judiciรกrio exerce a funรงรฃo legislativa de forma atรญpica quando, por exemplo, elabora seu regimento interno.

O Poder Executivo, por sua vez, exerce a funรงรฃo legislativa de forma atรญpica na hipรณtese de:

  • Medida Provisรณria (art. 62 CF/88);
  • Decreto Autรดnomo: Conforme dispรตe o art. 84, inciso IV, CF/88, poderรก ser expedido Decreto Autรดnomo para:
    • organizaรงรฃo e funcionamento da administraรงรฃo federal, quando nรฃo implicar aumento de despesa nem criaรงรฃo ou extinรงรฃo de รณrgรฃos pรบblicos;
    • extinรงรฃo de funรงรตes ou cargos pรบblicos, quando vagos
  • Lei Delegada.
  • Questรฃo: observe como o “decreto autรดnomo” foi cobrado na prova da OAB.

Classificaรงรฃo do Processo Legislativo

Quanto a organizaรงรฃo polรญtica, o Processo Legislativo poderรก ser:

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  • โœ…Revisรฃo rรกpidaย 
  • โœ…Memorizaรงรฃo simples
  • โœ…Maior concentraรงรฃo
  • โœ…Simplificaรงรฃo do conteรบdo.
  1. Autocrรกtico: nรฃo hรก participaรงรฃo popular;
  2. Indireto: as propostas sรฃo votadas por representantes (adotado no Brasil);
  3. Semidireto: os representantes elaboram as propostas, porรฉm, estas entram em vigor apenas apรณs a participaรงรฃo do povo (e.g. referendo);
  4. Direto: o povo, sem intermediรกrios, discute e vota a proposta.

ร‰ importante nรฃo confundir processo legislativo indireto (adotado no Brasil) com regime democrรกtico indireto (nรฃo adotado no Brasil).

O Brasil adota o regime democrรกtico semidireto, pois hรก participaรงรฃo popular.

Quanto as fases procedimentais, o processo legislativo poderรก ser:

  1. Comum (ou ordinรกrio): รฉ o processo legislativo mais amplo, apto para elaborar leis ordinรกrias;
  2. Especial: visa a elaboraรงรฃo de algumas espรฉcies normativas como, por exemplo, as leis orรงamentรกrias;
  3. Sumรกrio: ร‰ aquele em que o Chefe do Executivo, em projeto de sua iniciativa, solicita urgรชncia.

Processo Legislativo Sumรกrio

O Presidente da Repรบblica, aqui, solicita urgรชncia em projeto de lei ordinรกria ou complementar de sua iniciativa.

O tema vem disciplinado no art. 64 da Constituiรงรฃo Federal, cumpre citar:

Art. 64. A discussรฃo e votaรงรฃo dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repรบblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terรฃo inรญcio na Cรขmara dos Deputados.

ยง 1ยบ – O Presidente da Repรบblica poderรก solicitar urgรชncia para apreciaรงรฃo de projetos de sua iniciativa.

ยง 2ยบ Se, no caso do ยง 1ยบ, a Cรขmara dos Deputados e o Senado Federal nรฃo se manifestarem sobre a proposiรงรฃo, cada qual sucessivamente, em atรฉ quarenta e cinco dias, sobrestar-se-รฃo todas as demais deliberaรงรตes legislativas da respectiva Casa, com exceรงรฃo das que tenham prazo constitucional determinado, atรฉ que se ultime a votaรงรฃo.

ยง 3ยบ A apreciaรงรฃo das emendas do Senado Federal pela Cรขmara dos Deputados far-se-รก no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parรกgrafo anterior.

ยง 4ยบ Os prazos do ยง 2ยบ nรฃo correm nos perรญodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de cรณdigo.

Apรณs solicitar urgรชncia, a Cรขmara dos Deputados (casa iniciadora) tem 45 dias para votar o projeto de lei.

Apรณs, segue para o Senado Federal (casa revisora) que tambรฉm terรก 45 dias para votar o projeto de lei.

Existindo modificaรงรฃo do projeto na casa revisora, retorna o projeto para a casa iniciadora (Cรขmara dos Deputados) que, desta vez, tem 10 dias para apreciar as emendas.

Caso nรฃo seja cumprido o prazo, ocorre o “trancamento de pauta”.

Trata-se do sobrestamento de todas as deliberaรงรตes, exceto quanto as que tenham prazo constitucional determinado.

Processo Legislativo Ordinรกrio

A doutrina majoritรกria subdivide o processo legislativo em 3 fases:

  1. Fase introdutรณria;
  2. Fase constitutiva;
  3. Fase complementar.

Curioso observar que Josรฉ Afonso da Silva subdivide o processo legislativo em 5 fases:

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Processo Legislativo (Direito Constitucional) – Resumo Completo

  • โœ…Mais didรกticaย 
  • โœ…Fรกcil entendimento
  • โœ…Sem enrolaรงรฃo
  • โœ…Melhor revisรฃo
  1. fase introdutรณria;
  2. fase de exame do projeto nas comissรตes parlamentares;
  3. fase das discussรตes;
  4. fase das deliberaรงรตes;
  5. fase de revisรฃo.

Aqui, contudo, vamos analisar o tema sob a รณtica da doutrina majoritรกria.

Fase Introdutรณria

A fase introdutรณria รฉ consagrada pela iniciativa do projeto de lei.

A iniciativa รฉ a capacidade atribuรญda a determinados รณrgรฃos para deflagrar o Processo Legislativo.

A iniciativa poderรก ser:

  1. Geral: trata-se da capacidade de propor projeto de lei sobre temas nรฃo delimitados pela Constituiรงรฃo;
  2. Reservada (ou privativa/ exclusiva): trata-se da capacidade de propor projeto de lei sobre temas delimitados pela Constituiรงรฃo.
  3. Concorrente: Aqui, a Constituiรงรฃo Federal atribui competรชncia alternativa a determinados entes. ร‰ o caso, por exemplo, da Emenda Constiucional
  4. Popular.

Para parte da doutrina, iniciativa reservada รฉ sinรดnimo de iniciativa privativa ou exclusiva. Isso porque a marca desta espรฉcie seria a indelegabilidade.

ร‰ iniciativa privativa do Presidente da Repรบblica, por exemplo, a organizaรงรฃo judiciรกria e administrativa dos Territรณrios, assim como suas respectivas matรฉrias tributรกrias, orรงamentรกrias, serviรงos pรบblicos e de pessoal.

Segundo art. 61, ยง2ยฐ, da CF, no รขmbito federal, a iniciativa popular pode ser exercida pela apresentaรงรฃo ร  Cรขmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mรญnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuรญdo pelo menos por cinco Estados, com nรฃo menos de trรชs dรฉcimos por cento dos eleitores de cada um deles”.

Na esfera federal, a iniciativa popular nรฃo pode dar ensejo a Projeto de Emenda Constitucional.

A iniciativa popular, contudo, pode ser aplicada a esfera Estadual (ou Distrital) e Municipal.

No รขmbito estadual (ou distrital), contudo, o povo poderรก propor PEC ร  Constituiรงรฃo Estadual, desde que esteja previso na Constituiรงรฃo Estadual.

No รขmbito municipal, por sua vez, tambรฉm poderรก o povo propor PELO (proposta de emenda ร  Lei Orgรขnica).

Entretanto, na esfera municipal, serรก preciso 5% do eleitorado municipal.

Sobre o tema, observe o que dispรตe o art. 29, XIII, da CF:

Art. 29 (…)

XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse especรญfico do Municรญpio, da cidade ou de bairros, atravรฉs de manifestaรงรฃo de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado;

O vรญcio de iniciativa nรฃo pode ser convalidado, ainda que o projeto de lei seja de iniciativa do Chefe do Executivo e ocorra a sanรงรฃo.

Fase Constitutiva

Nesta fase ocorre a deliberaรงรฃo, votaรงรฃo e, ao final, a sanรงรฃo ou veto do Presidente da Repรบblica

Na deliberaรงรฃo, Comissรตes Temรกticas e a Casa de Constituiรงรฃo e Justiรงa (CCJ) avaliam e discutem o projeto de lei.

O que รฉ delegaรงรฃo interna corporis?

ร‰ delegar ร  comissรฃo o poder de votar o projeto de lei sem a necessidade de passar pelo plenรกrio.

A delegaรงรฃo interna corporis, entรฃo, gera um tramite terminativo, salvo recurso de 1/10 (um dรฉcimo) dos membros da Casa.

A delegaรงรฃo ocorrerรก por meio do Regimento Interno.

O art. 58, ยง 2ยบ, inciso I da CF/88 dispรตe o seguinte:

Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terรฃo comissรตes permanentes e temporรกrias, constituรญdas na forma e com as atribuiรงรตes previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criaรงรฃo.

(…)

ยง 2ยบ ร€s comissรตes, em razรฃo da matรฉria de sua competรชncia, cabe:

I – discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competรชncia do Plenรกrio, salvo se houver recurso de um dรฉcimo dos membros da Casa;

Apรณs a deliberaรงรฃo ocorrerรก a votaรงรฃo e, finalmente, o projeto de lei serรก encaminhado para o Presidente da Repรบblica sancionar ou vetar.

Fase Complementar

Nesta fase, ocorre a promulgaรงรฃo e publicaรงรฃo.

Sobre o tema promulgaรงรฃo e publicaรงรฃo, recomendamos a leitura do nossos comentรกrios sobre a LINDB.

Procedimento do Processo Legislativo Ordinรกrio

Casa Iniciadora

Serรก a Cรขmara dos Deputados a casa iniciadora quando o projeto de lei for apresentado pela iniciativa popular, pelo Presidente da Repรบblica, pelo Procurador Geral da Repรบblica, dentre outros.

Significa dizer, portanto, que nรฃo apenas o Deputado Federal deflagra o processo legislativo por meio da Cรขmara dos Deputados.

Por esse motivo, em regra, a casa iniciadora serรก a Cรขmara dos Deputados.

Entretanto, poderรก ser o Senado Federal quando o senador ou mesa do Senado apresentar o projeto de lei.

Na casa iniciadora, o projeto de lei poderรก:

  1. Ser aprovado: neste caso, segue para a casa revisora;
  2. Ser rejeitado: serรก arquivado, podendo voltar respeitado o seguinte:
  • a) Mesma sessรฃo legislativa, pelo voto da maioria absoluta de qualquer das casas: รฉ a regra (e.g. lei ordinรกria, lei complementar, etc.)
  • b) Sessรฃo legislativa distinta: รฉ o caso, por exemplo, da Emenda Constitucional.

A doutrina, aqui, fala em clรกusula de irrepetibilidade.

A clรกusula de irrepetibilidade poderรก ser:

  1. Absoluta: vale para Emenda Constitucional e Medida Provisรณria;
  2. Relativa: Vale para Lei Complementar e Lei Originรกria.

Diante da clรกusula de irrepetibilidade relativa, poderรก o projeto de lei rejeitado ser reapresentado por maioria absoluta de qualquer das casas.

Em paralelo, diante da clรกusula de irrepetibilidade absoluta, poderรก o projeto de lei rejeitado ser reapresentado em sessรฃo legislativa distinta.

Casa Revisora

Encaminhado ร  Casa Revisora, pode o projeto de lei:

  1. Ser rejeitado: serรก arquivado;
  2. Ser aprovado integralmente: segue para sanรงรฃo ou veto do Presidente da Repรบblica;
  3. Ser aprovado parcialmente, porรฉm sem emendas: segue para sanรงรฃo ou veto do Presidente da Repรบblica;
  4. Ser aprovado parcialmente, porรฉm com emendas: neste caso, as emendas poderรฃo ser:
  • a) Aditiva: acrescenta alguma coisa ao projeto;
  • b) Supressivas: retira alguma coisa do projeto;
  • c) Aglutinadora: junta dispositivos fracionados;
  • d) Modificadora: altera o projeto de lei de forma nรฃo substancial;
  • e) Substitutiva: altera o projeto de lei de forma substancial;
  • f) Tรฉcnica de pormenorizaรงรฃo (nรฃo retorna a casa iniciadora);
  • g) Meramente de Revisรฃo (nรฃo retorna a casa iniciadora);

Nas hipรณteses “a”, “b”, “c”, “d” e “e”, as emendas retornam a Casa Iniciadora que deverรก analisar apenas as emendas em bloco (aprova todas ou nรฃo aprova todas), salvo se houver pareceres contrรกrios das Comissรตes ou destaque (divergรชncia partidรกria).

No caso das emendas retornarem ร  Casa Iniciadora, pode ela:

  1. Aceitar as emendas e enviar o Projeto de Lei ao Presidente da Repรบblica com as respectivas emendas;
  2. Rejeitar as emendas, retirando-as e enviando o Projeto de Lei ao Presidente da Repรบblica sem as emendas.

ร‰ curioso observar que a Casa Iniciadora poderรก retirar as emendas e enviar o projeto em seu formato genuรญno (sem emendas).

Por esse motivo, alguns doutrinadores entendem que a Casa Iniciadora tem preponderรขncia no Processo Legislativo.

Sanรงรฃo ou Veto do Presidente da Repรบblica

A sanรงรฃo รฉ o ato do Chefe do Poder Executivo que implica na aprovaรงรฃo do texto.

Significa dizer que o Presidente da Repรบblica concorda com o projeto de lei, autorizando o seguimento para a fase posterior (promulgaรงรฃo e publicaรงรฃo).

Hรก prazo de 15 dias para o Presidente da Repรบblica sancionar ou vetar o texto.

Em caso de silรชncio, ocorre a denominada sanรงรฃo tรกcita.

O Presidente, entretanto, poderรก discordar polรญtica (veto polรญtico) ou juridicamente (veto jurรญdico) do todo ou de parte do projeto de lei apresentado. No veto parcial, o Presidente da Repรบblica nรฃo poderรก vetar palavras ou expressรตes isoladas. Deve o presidente vetar artigos, parรกgrafos, ou ainda, alรญneas.

O Presidente da Repรบblica, por meio do veto jurรญdico, exerce controle de constitucionalidade preventivo polรญtico. Preventivo porque ocorre durante o projeto de lei e polรญtico porque nรฃo รฉ exercido pelo Poder Judiciรกrio. Pode o Presidente, tambรฉm, entender ser o Projeto de Lei contrรกrio ao interesse pรบblico. Neste caso, ocorrerรก veto polรญtico.

O veto possui as seguintes caracterรญsticas:

  1. Irretratรกvel;
  2. Expresso: o silรชncio acarreta sanรงรฃo tรกcita, motivo pelo qual o veto deve ser expresso;
  3. Formal: serรก escrito;
  4. Motivado: vetado o Projeto, total ou parcialmente, tem o Presidente da Repรบblica 48h para comunicar os motivos do veto. Desrespeitado o prazo de 48h, ocorrerรก sanรงรฃo tรกcita.
  5. Supressivo: nรฃo se trata de emenda. Aqui, o Presidente apenas retira e nunca acrescenta ao projeto;
  6. Superรกvel: o veto รฉ apreciado em sessรฃo conjunta, podendo ser derrubado pela:
  • Maioria da Cรขmara dos Deputados
  • Maioria do Senado Federal;

Promulgaรงรฃo e Publicaรงรฃo

A promulgaรงรฃo รฉ o atestado formal de existรชncia da lei.

  1. A promulgaรงรฃo รฉ realizada pelo Presidente da Repรบblica no prazo de 48h
  2. Caso nรฃo seja realizada pelo Presidente da Repรบblica, serรก realizada, em 48h, pelo Presidente do Senado Federal.
  3. No caso de nรฃo ser realizado pelo Presidente do Senado Federal, serรก realizado pelo Vice-Presidente do Senado Federal, sob pena d responsabilizaรงรฃo

A publicaรงรฃo รฉ o ato que traz vigรชncia e eficรกcia a lei.

ร‰ curioso observar que o Processo Legislativo para Lei Complementar segue o mesmo rito aqui estudado, porรฉm, o quรณrum de aprovaรงรฃo รฉ maioria absoluta (e nรฃo maioria simples).

Aplica-se o rito da lei ordinรกria nos casos em que nรฃo couber lei complementar, resoluรงรฃo e decreto legislativo.

Referรชncias

  1. LENZA, Pedro. (2011). Direito Constitucional Esquematizado (15ยช ed.). Sรฃo Paulo: Saraiva.
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