Princípios de Direito Administrativo (Direito Administrativo) – Resumo Completo

Neste artigo, eu vou explicar, passo a passo, os princípios gerais de Direito Administrativo.

O Direito Administrativo, como é sabido, não é um direito codificado.

Em verdade, trata- se de um direito constituído a partir da legislação esparsa, motivo pelo qual os Princípios ganham importância ímpar neste ambiente.

• Dica: antes de prosseguir, assista nossa aula desenhada sobre o assunto.

Um ramo do Direito (e.g. Direito Civil, Direito do Trabalho, etc.) enquadra-se, a depender das características, em uma das seguintes fases evolutivas:

1. Legislação esparsa: Em regra, quando um ramo do Direito nasce, encontra-se nesta fase evolutiva. É o caso, por exemplo, do Direito Ambiental;
2. Consolidação: Nesta fase, o legislador faz uma compilação de todas as leis que falam sobre o tema e agrupa. Esse grupo de leis e artigos é chamado de consolidação. É o caso, por exemplo, do Direito do Trabalho (Consolidação das Leis Trabalhistas – CLT).
3. Codificação: é a última fase. Aqui, tudo é unificado em um só ramo (e.g. Direito Civil)

Os princípios possuem uma dupla funcionalidade:

a. Função hermenêutica: Isso porque auxiliam na interpretação das normas;

b. Função integrativa: visa preencher lacunas.

• Dica: sobre o tema, leia a LINDB (Lei de introdução as Normas do Direito Brasileiro).

Supraprincípios de Direito Administrativo

Há 2 supraprincípios que, como o próprio nome diz, são pilares de sustentação de todo o Direito Administrativo.

• Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado;
• Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público.

Nos próximos tópicos, vou falar de cada um deles.

Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado

Segundo esse princípio, o interesse de todos é mais importante do que o interesse individual.

Neste cenário, a Administração Pública, como gestora do interesse público, possui prerrogativas especiais.

Isso porque gere um interesse mais importante do que o interesse de determinado indivíduo considerado isoladamente.

Um exemplo de prerrogativa é a desapropriação por interesse público.

Entretanto, como todo e qualquer princípio, este também é relativizado.

Para entender o tema, entretanto, se faz importante esclarecer o que vem a ser interesse público primário e interesse público secundário.

O interesse público primário é o interesse público propriamente dito, pois traduz o interesse da coletividade.

Assim, neste ambiente, tem a administração todas as prerrogativas resguardadas pelo Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Interesse Privado;

Em contraposição, o interesse público secundário é o interesse patrimonial do Estado.

Significa, então, que o Estado, como Pessoa Jurídica, está preocupada com seu patrimônio.

Neste cenário, não tem o Estado qualquer prerrogativa do Princípio em análise.

Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público

O princípio da indisponibilidade do interesse público, quando comparado com o princípio anterior, pode ser compreendido como sendo o “outro lado da moeda”.

Isso porque, se por uma lado a lei dá prerrogativas à Administração, por outro suscita uma série de deveres.

Isso ocorre porque a Administração não é proprietária do interesse público, mas tão apenas gestora.

Assim, não pode ela dispor do interesse que não é dela.

Porém, assim como o princípio supracitado, este também é relativizado.

O contrato de concessão e o contrato de parceria público privada, por exemplo, admitem a solução de conflitos por arbitragem.

Isso, de certa forma, relativiza a indisponibilidade do interesse público.

Alguns doutrinadores não admitem o uso da arbitragem nesses contratos, ainda que exista expressa previsão legal para tanto.

Outros esclarecem que, no âmbito dos mencionados contratos, estaria a Administração atuando com interesse público secundário (patrimonial), justificando-se, com isso, o uso da arbitragem.

Fato é que a lei, em ambos os casos, autoriza o uso da arbitragem.

Vamos falar sobre o tema quando estudarmos especificamente os contratos de concessão e contrato de parceria público privada.

Princípios Constitucionais de Direito Administrativo.

Vamos iniciar o estudo pelos princípios Constitucionais.

O art. 37, caput, da Constituição Federal, sobre o tema, dispõe o seguinte:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

Portanto, a Constituição Federal aponta 5 princípios:

1. Legalidade;
2. Impessoalidade;
3. Moralidade;
4. Publicidade;
5. Eficiência.

Vou, a partir de agora, explicar cada um deles.

Princípio da Legalidade

Segundo o Princípio da Legalidade, deve a Administração Pública atuar conforme a lei e o Direito.

A doutrina mais moderna chama de Princípio da Juridicidade.

Isso porque “atuar conforme a lei e o Direito” é diferente de “atuar segundo a lei e o Direito”.

A primeira é, em verdade, atuar com a forma definida pela lei e pelo Direito.

Por isso, parte da doutrina entende que é mais preciso/ adequado chamar de princípio da juridicidade.

O doutrinador Hely Lopes Meirelles diferencia Legalidade Privada e de Legalidade Pública.

A legalidade privada é a legalidade sob a ótica do particular.

Isso leva a um contexto de maior liberdade, pois foi o particular que criou a lei .

Lembre-se que o povo cria a lei ainda que de forma indireta por meio de seus representantes.

• Dica: sobre o tema, leia o artigo Direitos Políticos.

Por isso, pode o particular fazer tudo o que a lei não proíbe.

Em contraposição, a legalidade pública é a análise da legalidade sob a ótica do agente público.

O agente público pode fazer apenas o que a lei autoriza.

Neste cenário, a omissão legal deve ser interpretada como proibição.

Princípio da Impessoalidade

Segundo este princípio, deve a Administração atuar sem conceder privilégios ou prejuízos a qualquer administrado.

Isso significa que a Administração Pública deve atuar de forma imparcial.

Portanto, a Administração deve ser objetiva quando atua na defesa do interesse público.

Para alguns doutrinadores, esse princípio indica que “a Administração Pública não tem rosto”.

Essa ideia levantaria 2 sentidos possíveis:

• 1° Sentido: atuação da Administração sem privilegiar ou prejudicar pessoas determinadas
• 2° Sentido: os atos administrativos não são imputáveis aos agentes públicos, mas ao órgão ou entidade administrativa da Administração Pública.

A partir do 2° sentido, é possível entender o porquê não se faz possível colocar nomes/ símbolos de prefeitos/ governadores/ partidos políticos em obras públicas.

• Dica: sobre o tema, leia a teoria do órgão.

Princípio da Moralidade

A moralidade é o dever de atuação respeitando o a ética, a probidade, a lealdade e a boa-fé.

A moralidade no âmbito administrativo surge vinculada à ideia de desvio de poder.

Neste contexto, o agente público, utilizando meios lícitos, alcançaria uma finalidade irregular.

Por estar no campo da consciência (intenção do agente), o Poder Judiciário nada poderia fazer a respeito.

Para que esse tipo de conduta pudesse ser controlado pelo Poder Judiciário, o desvio de poder passou a ser visto como hipótese de ilegalidade.

Um exemplo deste Princípio bastante cobrado em concursos públicos é a súmula vinculante nº 13 que proíbe o nepotismo (nomeação de parentes para cargos públicos).

“Súmula Vinculante nº 13

A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”.

Princípio da Publicidade

A Lei 9784, em seu art. 2º, inciso V, explica o que vem a ser o princípio da publicidade.

Art. 2° A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

(…)

V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição;

(…)

A divulgação oficial é a divulgação pelos meios apropriados.

Contudo, há exceções previstas na constituição, senão vejamos:

Art. 5º CF/88

XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;

A segunda exceção relaciona-se a intimidade dos envolvidos.

Portanto, para proteger a intimidade dos envolvidos, é possível atribuir sigilo ao ato.

A partir do Princípio da Publicidade, surgem 2 subprincípios:

1. Princípio da transparência: dever de prestar informações de interesse dos cidadãos e não praticar atos sigilosos;
2. Princípio da divulgação oficial: publicação do conteúdo dos atos.

Em Direito Constitucional, o direito fundamental da liberdade de informação~, para alguns constitucionalistas, subdivide-se em direito de informar, de se informar e de ser informado.

Falamos bastante sobre o tema quando tratamento de liberdade de informação, como direito fundamental, no âmbito do direito constitucional.

Princípio da Eficiência

Introduzido pela EC 19, este princípio obriga a administração a atingir os melhores resultados.

Há quem diga que atuar com eficiência seria equivalente a atuar com o máximo de celeridade, produzindo maior quantidade, e ainda, com a maior qualidade possível.

Ao analisar o princípio sob este prisma, acabamos associando o Estado à uma empresa.

Aliás, o princípio da eficiência surge como marco importante da denominada administração gerencial, reflexo da reforma administrativa.

Esse modelo de administração busca a eficiência, produtividade e a qualidade da prestação dos serviços públicos.

É interessante observar que o princípio da eficiência apenas positivou algo que já existia no cenário jurídico.

Com efeito, não se pode afirmar que antes do Princípio da Eficiência, a Administração Pública poderia atuar sem eficiência.

Por isso, deve o operador do Direito concluir que o princípio da eficiência sempre existiu.

Princípios Infraconstitucionais de Direito Administrativo

O art. 2º da Lei 9784 descreve alguns princípios de Direito Administrativo., cumpre citar:

Art. 2° A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

A legalidade, a moralidade e a eficiência foram tratadas como princípios constitucionais, eis que presentes, também, no caput do art. 37 da Constituição Federal.

O interesse público, por sua vez, foi amplamente analisado no âmbito do princípio da supremacia do interesse público.

Além disso, há o princípio da autotutela que não consta no art. 2°, mas sim no art. 53 da lei 9.784.

Portanto, neste tópico, vou falar dos princípios da:

1. Finalidade;
2. Motivação;
3. Razoabilidade e proporcionalidade;
4. Ampla defesa e contraditório;
5. Segurança Jurídica
6. Autotutela.

Princípio da Finalidade

Segundo o princípio da finalidade, todo ato administrativo deve ser praticado visando os fins de interesse geral previstos em lei.

A finalidade pode ser compreendida como o objetivo a ser alcançado pela Administração Pública e traduz o atendimento a fins de interesse geral.

Pelo princípio da finalidade, Administração Pública sempre deve agir visando à defesa do interesse público primário.

Neste contexto, é muito importante destacar que é vedado a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, exceto se houver expressa autorização da lei.

Princípio da Motivação

Todos os atos devem ser motivados pela Administração Público, exceto nomeação e exoneração de cargos de confiança.

Segundo esse princípio, a Administração Pública deve indicar os pressupostos de fato e de direito que determinaram a decisão.

Sobre a motivação, o art. 50, § 1°, da lei 9.784, dispõe o seguinte:

“Art. 50 (…)

§ 1° A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do ato.

Observe que o dispositivo autoriza a motivação per relationem (ou motivação aliunde), quando fala que a motivação pode consistir “em declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, informações, decisões ou propostas“.

Aliás, a decisão poderá, inclusive, utilizar processo mecânico (por exemplo, um carimbo/ copia e cola), desde que não prejudique direito dos interessados,

É o que disciplina o § 2° do art. 50 da lei 9.784:

art. 50 (…)

§ 2° Na solução de vários assuntos da mesma natureza, pode ser utilizado meio mecânico que reproduza os fundamentos das decisões, desde que não prejudique direito ou garantia dos interessados.

Dentro da motivação, ainda, é importante explicar o que vem a ser a teoria dos motivos determinantes.

Segundo essa teoria, o fundamentos fáticos indicados pela Administração Pública como motivo vinculará a validade do ato administrativo.

Isso significa que o fato será nulo quando, por exemplo, a parte prejudicada demonstrar que o fato apontado como fundamento é falso.

É curioso observar que há hipóteses em que a lei dispensa a motivação.

É o caso, por exemplo, da exoneração ad nutum da parte que ocupa cargo de confiança.

Nesses casos, a Administração Pública de fato não precisa motivar o ato.

Contudo, uma vez motivado, há, também, vinculação pela teoria dos motivos determinantes.

Por isso, é possível anular uma exoneração ad nutum se comprovado o falso motivo, quando integrante do ato administrativo.

Princípio do Contraditório e Ampla Defesa

O princípio do contraditório e ampla defesa são estudados de forma bastante aprofundada no âmbito do processo civil.

• Dica: leia princípios fundamentais de processo civil.

Podemos compreender o contraditório e a ampla defesa como instrumentos de garantia democrática no processo administrativo.

Todo processo (administrativo ou jurisdicional) deve ter contraditório e ampla defesa, sob pena de nulidade.

Trata-se de um direito fundamental com previsão expressa na Constituição Federal:

Art. 5° (…)

LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;

Em um primeiro momento, é preciso observar que contraditório é diferente de ampla defesa.

Aliás, o próprio texto constitucional esclarece esse ponto, já que coloca ambos como coisas diferentes ao dizer “contraditório E ampla defesa”.

Afinal, fosse a mesma coisa, bastaria apontar um deles no texto constitucional.

Em verdade, o contraditório e a ampla defesa decorrem do devido processo legal.

O contraditório pode ser:

• Contraditório Formal;
• Contraditório Substancial.

Enquanto o primeiro consagra o direito de ser informado cumulado com a possibilidade de reagir, o segundo implica na possibilidade de efetivamente influir na decisão.

Portanto, o contraditório envolve duas garantias:

1. A ciência aos litigados de que contra eles corre uma certa demanda, sendo possível apresentar razões, defesa, etc (contraditório formal)
2. A possibilidade da parte efetivamente influir na decisão (contraditório substancial)

Garantir a ampla defesa, por sua vez, é garantir que a parte possa, por todos os meios legais e legítimos, apresentar sua defesa/ argumentos.

Observe, por exemplo, o que dispõe o art. 38 da lei 9.784:

Art. 38. O interessado poderá, na fase instrutória e antes da tomada da decisão, juntar documentos e pareceres, requerer diligências e perícias, bem como aduzir alegações referentes à matéria objeto do processo.

§ 1° Os elementos probatórios deverão ser considerados na motivação do relatório e da decisão.

§ 2° Somente poderão ser recusadas, mediante decisão fundamentada, as provas propostas pelos interessados quando sejam ilícitas, impertinentes, desnecessárias ou protelatórias.

O art. 38 consagra um desdobramento da ampla defesa.

Por fim, é muito importante lembrar que, segundo a súmula vinculante n. 5 do STF, “a falta de defesa técnica por advogado no processo administrativo disciplinar não ofende a Constituição“.

Isso significa que a participação do advogado é dispensável/ prescindível no âmbito do processo administrativo disciplinar.

Princípio da Razoabilidade e Proporcionalidade

No exercício da função público, é imprescindível atuação moderada e racional do agente público.

Pode ser compreendido, também, como um limite imposto dentro do Estado Democrático de Direito aquele que assume posição dotada de inúmeras prerrogativas.

O agente público deve atuar com bom senso e coerência.

A razoabilidade e proporcionalidade aplicam-se, inclusive, em relação a pena a ser aplicada.

Isso significa que são princípios bastante aplicados no âmbito do Poder de Política e Poder Administrativo Sancionador.

Princípio da Autotutela

Em Direito, quando falamos em tutela, lembramos da busca pela tutela do Estado a fim de por fim a um conflito de interesses (lide).

Busca-se a tutela do Estado, nesses casos, por meio da jurisdição.

Entretanto, como consequência imediata da separação dos poderes e independência funcional, a Administração Pública tem uma prerrogativa: a autotutela.

Observe o que dispõe o art. 53 da lei 9.784:

Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.

O princípio da autotutela, portanto, autoriza o controle interno feito pela Administração Pública, ou seja, o controle feito pela Administração Pública dos próprios atos.

Em verdade, pelo princípio da autotutela a Administração Pública pode anular seus atos ilegais e revogar seus atos por critérios de conveniência e oportunidade.

Não é necessário recorrer ao Poder Judiciário (por isso, fala-se em autotutela…).

A anulação envolve problemas de legalidade no ato administrativo, ao passo que a revogação guarda relação com o mérito do ato administrativo.

Observe que o próprio art. 53 da lei 9.784 destaca que a Administração DEVE anular atos eivados de vício de legalidade.

Portanto, a anulação é ato vinculado.

Em contraposição, o mesmo dispositivo destaca que a Administração PODE revogar atos administrativos por conveniência e oportunidade.

Portanto, a revogação é ato discricionário.

Todavia, ainda que seja ato discricionário, deve-se respeitar eventuais direitos adquiridos (art. 53, parte final).

Princípio da Segurança Jurídica

A segurança jurídica traduz a necessária observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados.

Constitui, em verdade, um mecanismo de estabilização da ordem jurídica.

Isso porque o princípio da segurança jurídica limita a eficácia retroativa de leis e atos administrativos.

Como isso, eventuais modificações (inclusive na interpretação) não podem prejudicar direito adquirido, ato jurídico perfeito e a coisa julgada (art. 5°, XXXVI, da CF).

Também em razão do princípio da segurança jurídica, a interpretação da norma administrativa deve estar pautada na garantia de atendimento ao fim público a que se dirige.

Destaque-se, por oportuno, que é vedada a aplicação retroativa da nova interpretação.