O art. 17 da lei 14.133 aponta 7 fases da licitação:
I – preparatória;
II – de divulgação do edital de licitação;
III – de apresentação de propostas e lances, quando for o caso;
IV – de julgamento;
V – de habilitação;
VI – recursal;
VII – de homologação.
Portanto, diferente da antiga lei 8.666, a licitação começa com a fase preparatória e não com o edital.
A lei 14.133 preocupou-se bastante com a fase preparatória.
Segundo o art. 18 d alei 14.133, a fase preparatória do processo licitatório é caracterizada pelo planejamento e deve compatibilizar-se com o plano de contratações anual de que trata o inciso VII do caput do art. 12 desta Lei, sempre que elaborado, e com as leis orçamentárias, bem como abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação.
Já falamos aqui que o planejamento é, inclusive, um princípio da licitação.
O planejamento deve compatibilizar-se com:
- Plano de contratações anual (PAC);
- Leis orçamentárias;
Além disso, deve abordar todas as considerações técnicas, mercadológicas e de gestão que podem interferir na contratação.
Ainda segundo o art. 18 da lei 14.133, deve fazer parte do planejamento:
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I – a descrição da necessidade da contratação fundamentada em estudo técnico preliminar que caracterize o interesse público envolvido;
II – a definição do objeto para o atendimento da necessidade, por meio de termo de referência, anteprojeto, projeto básico ou projeto executivo, conforme o caso;
III – a definição das condições de execução e pagamento, das garantias exigidas e ofertadas e das condições de recebimento;
IV – o orçamento estimado, com as composições dos preços utilizados para sua formação;
V – a elaboração do edital de licitação;
VI – a elaboração de minuta de contrato, quando necessária, que constará obrigatoriamente como anexo do edital de licitação;
VII – o regime de fornecimento de bens, de prestação de serviços ou de execução de obras e serviços de engenharia, observados os potenciais de economia de escala;
VIII – a modalidade de licitação, o critério de julgamento, o modo de disputa e a adequação e eficiência da forma de combinação desses parâmetros, para os fins de seleção da proposta apta a gerar o resultado de contratação mais vantajoso para a Administração Pública, considerado todo o ciclo de vida do objeto;
IX – a motivação circunstanciada das condições do edital, tais como justificativa de exigências de qualificação técnica, mediante indicação das parcelas de maior relevância técnica ou valor significativo do objeto, e de qualificação econômico-financeira, justificativa dos critérios de pontuação e julgamento das propostas técnicas, nas licitações com julgamento por melhor técnica ou técnica e preço, e justificativa das regras pertinentes à participação de empresas em consórcio;
X – a análise dos riscos que possam comprometer o sucesso da licitação e a boa execução contratual;
XI – a motivação sobre o momento da divulgação do orçamento da licitação, observado o art. 24 desta Lei.
É estudo técnico preliminar (ou ETP), tratado pelo inciso I, é responsável por apresentar o problema que deve ser resolvido, bem como apresentar a melhor solução com o objetivo de permitir a viabilidade técnica e econômica da contratação.
Tudo começa com o documentos de formalização de demandas (DFD).
Esse documento é encaminhado para a autoridade competente que, por sua vez, expede uma portaria designando agentes de contratação responsáveis pela condução da licitação e elaboração do Estudo Técnico Preliminar (ETP).
O próprio art. 6°, XX, da lei 14.133 aponta um conceito legal para esse documento:
Art. 6° (…)
XX – estudo técnico preliminar: documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza o interesse público envolvido e a sua melhor solução e dá base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico a serem elaborados caso se conclua pela viabilidade da contratação;
Do estudo técnico preliminar, poderá ser elaborado o:
- Termo de Referência;
- Projeto Básico.
O termo de referência é a regra geral, tratando-se do documento necessário para a contratação de bens e serviços.
Em paralelo, o projeto básico constitui etapa necessária para eventuais contratações de objeto mais complexo que o ordinário.
Segundo o art. 6°, XXV, da lei 14.133, o projeto básico é o “conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado para definir e dimensionar a obra ou o serviço, ou o complexo de obras ou de serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegure a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução“.
Em resumo, portanto, temos um DFD (documento de formalização de demanda) que dá origem a um ETP (estudo técnico preliminar) e poderá dar origem a um Termo de Referência ou Projeto Básico a depender do caso concreto.
Apenas após, pode-se elaborar um edital.
Segundo o art. 18, ainda, o planejamento deve apresentar o orçamento estimado.
Para elaborar o orçamento, o órgão precisará realizar pesquisas.
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Fase Preparatória da Licitação (Lei 14.133/21)
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O art. 23 da lei 14.133 aponta como deve ser feita a pesquisa.
Art. 23. O valor previamente estimado da contratação deverá ser compatível com os valores praticados pelo mercado, considerados os preços constantes de bancos de dados públicos e as quantidades a serem contratadas, observadas a potencial economia de escala e as peculiaridades do local de execução do objeto.
A pesquisa deve ser realizada com base em:
- Painel de preços (consta todos os preços que os órgãos contratam) ou banco de preços em saúde (consta no portal nacional de contratações públicas – PCNP);
- Contratações similares (neste caso, para fundamentar a contratação, a pesquisa deve ser feita até 1 ano antes da data da contratação);
- Pesquisa publicada em mídia especializada/ sites;
- Pesquisa com, no mínimo, 3 fornecedores (neste caso, para fundamentar a contratação, a pesquisa deve ser feita até 6 meses antes da data da contratação);
- Pesquisa na base nacional de notas fiscais eletrônicas.
É importante destacar que, conforme art. 24 da lei 14.133, o orçamento estimado pode ser sigiloso.
Neste caso, contudo:
- Deve-se divulgar quantitativos e informações necessárias para a elaboração das propostas;
- O sigilo NÃO Prevalecerá perante órgãos de controle interno e externo.
Além disso, na hipótese de licitação em que for adotado o critério de julgamento por maior desconto, o preço estimado ou o máximo aceitável constará do edital da licitação.
A lei esclarece, ainda, que é possível substituir o estudo técnico preliminar (ETP) pelo termo de referência (TR).
Segundo o art. 18, § 3º, da lei 14.133:
Art. 18 (…)
§ 3º Em se tratando de estudo técnico preliminar para contratação de obras e serviços comuns de engenharia, se demonstrada a inexistência de prejuízo para a aferição dos padrões de desempenho e qualidade almejados, a especificação do objeto poderá ser realizada apenas em termo de referência ou em projeto básico, dispensada a elaboração de projetos.
A lei, ainda, esclarece que cabe aos órgãos da Administração Pública instituir minutas padronizadas (de contratos, editais, etc).
Sobre o tema, observe o que dispõe o art. 19, IV, da lei 14.133:
Art. 19. Os órgãos da Administração com competências regulamentares relativas às atividades de administração de materiais, de obras e serviços e de licitações e contratos deverão:
(…)
IV – instituir, com auxílio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno, modelos de minutas de editais, de termos de referência, de contratos padronizados e de outros documentos, admitida a adoção das minutas do Poder Executivo federal por todos os entes federativos;
Outro ponto interessante da lei 14.133 é que a lei proíbe a aquisição de itens de consumo tidos como artigo de luxo.
É o caso, por exemplo, da aquisição de vinhos importados ou caviar.
Sobre o tema, o art. 20 da lei 14.133 dispõe o seguinte:
Art. 20. Os itens de consumo adquiridos para suprir as demandas das estruturas da Administração Pública deverão ser de qualidade comum, não superior à necessária para cumprir as finalidades às quais se destinam, vedada a aquisição de artigos de luxo.
§ 1º Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário definirão em regulamento os limites para o enquadramento dos bens de consumo nas categorias comum e luxo.
Observe que a definição do que vem a ser categoria de luxo constará em regulamento a ser elaborado pelo respectivo poder licitante (executivo, legislativo e judiciário).
