Taxas

As taxas são tributos com natureza contraprestacional, ou seja, são cobradas em razão de um serviço público específico ou do exercício do poder de polícia.

Conforme o artigo 145, inciso II, da Constituição Federal, as taxas têm como fatos geradores:

• Exercício regular do poder de polícia.
• Utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.

Vamos analisar cada um desses aspectos em detalhes.

Exercício Regular do Poder de Polícia

O poder de polícia é a atividade administrativa que limita ou disciplina direitos, interesses ou liberdades individuais em prol do interesse público. Segundo o artigo 78 do Código Tributário Nacional (CTN):

“Considera-se poder de polícia a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou a abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do poder público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.”

Para que a cobrança da taxa seja legítima, o poder de polícia deve ser exercido de forma regular. O parágrafo único do artigo 78 do CTN estabelece:

“Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do devido processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.”

Exemplos de Taxa de Polícia

• Emissão de alvarás: Licenças para construção ou funcionamento de estabelecimentos.
• Fiscalização sanitária: Inspeções em restaurantes e indústrias alimentícias.
• Licenciamento de veículos: Autorização para circulação de veículos automotores.

Utilização de Serviços Públicos Específicos e Divisíveis

Para que uma taxa seja cobrada pela prestação de um serviço público, é necessário que este seja:

• Específico: Pode ser destacado como uma unidade autônoma de intervenção ou utilidade pública.
• Divisível: É possível identificar individualmente os usuários beneficiados pelo serviço.

De acordo com o artigo 79 do CTN:

• I – Os serviços públicos consideram-se utilizados pelo contribuinte:
  • a) Efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;
  • b) Potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento.
• II – São específicos quando podem ser destacados em unidades autônomas.
• III – São divisíveis quando suscetíveis de utilização separadamente por cada usuário.

Utilização Efetiva e Potencial

• Utilização efetiva: O contribuinte utiliza diretamente o serviço, como no caso das custas judiciais.
• Utilização potencial: O serviço está à disposição do contribuinte, independentemente de uso efetivo, como na coleta de lixo domiciliar.

Exemplos de Taxa de Serviço

• Taxa de coleta de lixo: Cobrança pela disponibilização do serviço de coleta de resíduos domiciliares.
• Taxa de emissão de documentos: Pagamento pela emissão de carteiras de identidade ou passaportes.

Limites Constitucionais e Legais das Taxas

Vedação de Taxas sobre Serviços Indivisíveis

Serviços públicos gerais, prestados de forma indivisível à coletividade, não podem ser custeados por taxas. Por exemplo:

• Iluminação pública: Beneficia a todos indistintamente e não permite a identificação individual dos usuários.

Conforme a Súmula Vinculante nº 41 do Supremo Tribunal Federal (STF):

“O serviço de iluminação pública não pode ser remunerado mediante taxa.”

Base de Cálculo das Taxas

O artigo 145, § 2º, da Constituição Federal determina:

“As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.”

Isso significa que a base de cálculo deve refletir o custo da atividade estatal específica, não podendo se basear em elementos como renda ou patrimônio do contribuinte.

Destinação Específica das Taxas

As taxas têm destinação vinculada ao custeio da atividade que lhes serve de fato gerador. Não se aplica a elas o princípio da não afetação de receitas previsto no artigo 167, inciso IV, da Constituição Federal.

Jurisprudência sobre Taxas

Taxa de Coleta de Lixo – Súmula Vinculante nº 19

O STF consolidou entendimento sobre a legitimidade da cobrança da taxa de coleta de lixo domiciliar:

“A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal.”

É essencial que a cobrança seja exclusiva pelos serviços referentes aos resíduos provenientes de imóveis, não incluindo limpeza de vias públicas.

Taxa de Iluminação Pública

A cobrança de taxa para custear a iluminação pública é inconstitucional devido à impossibilidade de individualizar os usuários. Para financiar esse serviço, foi criada a Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP), prevista no artigo 149-A da Constituição Federal, inserido pela Emenda Constitucional nº 39/2002.

Taxa de Segurança Pública e de Bombeiros

A segurança pública é dever do Estado e direito de todos, conforme o artigo 144 da Constituição Federal. O STF já declarou a inconstitucionalidade de taxas destinadas ao custeio de serviços de segurança pública, incluindo serviços de combate a incêndios.

Competência Comum na Instituição de Taxas

Diferentemente dos impostos, cuja competência é definida por listas específicas na Constituição Federal — como nos artigos 153, 155 e 156, que atribuem impostos à União, Estados e Municípios, respectivamente —, a competência para instituir taxas é comum a todos os entes federativos.

Conforme o artigo 145, inciso II, da Constituição Federal, “a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir taxas […] em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição”.

Isso significa que qualquer ente federativo pode instituir taxas, desde que sejam em decorrência do exercício regular do poder de polícia ou da prestação de serviços públicos específicos e divisíveis.

Fato Gerador das Taxas e Competência

Para determinar quem é competente para instituir uma determinada taxa, é essencial verificar quem exerce a atividade estatal que dá origem ao fato gerador da taxa. Ou seja, é necessário identificar qual ente federativo é responsável pela prestação do serviço ou pelo exercício do poder de polícia em questão.

Por exemplo, não existe na Constituição um artigo que diga explicitamente que o Município pode instituir a taxa de coleta de lixo. No entanto, o artigo 30, inciso V, atribui aos Municípios a competência para “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local”. Portanto, sendo a coleta de lixo um serviço de interesse local, compete ao Município instituir a taxa correspondente.

Exemplos de Competência na Instituição de Taxas

Taxa de Coleta de Lixo

Como mencionado, a coleta de lixo é um serviço de interesse local. Assim, os Municípios têm competência para instituir a taxa correspondente, uma vez que são responsáveis pela prestação desse serviço conforme o artigo 30, inciso V, da Constituição Federal.

Taxa de Embarque em Aeroportos

A União é responsável pela administração dos aeroportos e pela prestação dos serviços aeroportuários. Dessa forma, somente a União pode instituir a taxa de embarque em aeroportos, conforme sua competência estabelecida no artigo 21, inciso XII, alínea “c”, da Constituição Federal.

Fiscalização de Recursos Minerais

A competência para fiscalizar atividades relacionadas à pesquisa, lavra e exploração de recursos minerais é comum entre os entes federativos. O artigo 23, inciso XI, da Constituição Federal, dispõe que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios “registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios”.

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.400, reconheceu que os Estados têm competência para instituir taxa pelo exercício do poder de polícia sobre essas atividades em seus territórios.

Taxa de Licenciamento Ambiental

A fiscalização ambiental é outra área em que a competência é compartilhada. Os entes federativos podem exercer o poder de polícia ambiental e, consequentemente, instituir taxas referentes ao licenciamento ambiental. Isso se baseia no artigo 23, incisos VI e VII, da Constituição Federal, que atribui competência comum para “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”.

Taxas em Serviços de Telecomunicações

No caso dos serviços de telecomunicações, a competência para fiscalizar e, portanto, instituir taxas é da União. O artigo 22, inciso IV, da Constituição Federal, estabelece que “compete privativamente à União legislar sobre águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão”.

O Supremo Tribunal Federal, no Recurso Extraordinário nº 776.594, com repercussão geral reconhecida, firmou a tese de que é competência privativa da União a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz.

Entretanto, os Municípios podem instituir taxas relacionadas ao uso e ocupação do solo por essas torres e antenas, desde que estejam exercendo sua competência sobre o ordenamento territorial urbano, conforme o artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal.

Regras sobre o Poder de Polícia e Taxas

Para que um ente federativo possa instituir uma taxa pelo exercício do poder de polícia, é necessário que ele seja competente para exercer essa atividade de forma regular e nos limites da lei. O Código Tributário Nacional, no artigo 78, parágrafo único, estabelece que o poder de polícia é considerado regular quando é “desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do devido processo legal”.

Portanto, se um ente federativo não tem competência constitucional para exercer determinado poder de polícia, não poderá instituir taxa correspondente, pois estaria agindo fora dos limites legais.