Competência Tributária

A competência tributária é o poder conferido pela Constituição Federal aos entes federados (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) para instituir tributos dentro de suas respectivas esferas de atuação. Esse poder está delineado nos artigos 145 a 149-A da Constituição Federal.

É crucial distinguir entre competência tributária e competência para legislar sobre direito tributário. Enquanto a competência tributária refere-se ao poder de instituir tributos específicos, a competência legislativa trata da capacidade de editar normas gerais sobre direito tributário.

Artigo 24, I, da Constituição Federal: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico.”

Natureza da Competência Tributária

A competência tributária é geralmente entendida como uma faculdade, ou seja, os entes federados não são obrigados a instituir todos os tributos para os quais possuem competência. Contudo, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), em seu artigo 11, estabelece que:

“Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.”

Portanto, sob a ótica da responsabilidade fiscal, os gestores devem instituir e arrecadar os tributos para os quais possuem competência.

Há debates na doutrina sobre a obrigatoriedade de instituir o ICMS pelos Estados. Alguns entendem que, devido à relevância desse imposto e às restrições constitucionais sobre benefícios fiscais (artigo 155, §2º, XII, “g”), os Estados seriam obrigados a instituí-lo.

Delegabilidade da Competência Tributária

A competência para instituir tributos é indelegável, conforme o artigo 7º do Código Tributário Nacional (CTN):

“A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra.”

Embora não seja possível delegar a competência para instituir tributos, é permitida a delegação de funções administrativas relacionadas à arrecadação e fiscalização. Essa delegação pode ocorrer entre entes de direito público ou, em certos casos, para entidades de direito privado, como instituições financeiras, no que tange à arrecadação.

Parágrafo único do artigo 7º do CTN: “A atribuição compreende as garantias e os privilégios processuais que competem à pessoa jurídica de direito público que a conferir.”

Capacidade Tributária Ativa

A capacidade tributária ativa refere-se à aptidão para figurar como sujeito ativo da obrigação tributária, ou seja, para exigir o cumprimento da obrigação pelo contribuinte.

A capacidade tributária ativa pode ser delegada, mas dentro dos limites estabelecidos pela lei. A delegação plena (incluindo legislar, fiscalizar e arrecadar) é restrita a pessoas jurídicas de direito público.

Competência Tributária na Reforma Tributária

A Emenda Constitucional nº 115/2022 trouxe inovações significativas, como a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), que envolve uma competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios.

A instituição do IBS é um exemplo de competência tributária compartilhada, onde os entes federados atuam conjuntamente na definição de aspectos tributários, embora a legislação seja estabelecida por meio de lei complementar nacional.

Competência para Legislar sobre Direito Tributário

Conforme mencionado, a competência para legislar sobre direito tributário é concorrente entre União, Estados e Distrito Federal.

Artigo 24, §1º, da Constituição Federal: “No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais.”

Na ausência de normas gerais federais, os Estados podem exercer competência legislativa plena para atender às suas peculiaridades, conforme o artigo 24, §3º, da Constituição Federal.

Classificações da Competência Tributária

Competência Privativa

É a atribuída exclusivamente a um ente federativo, como a competência da União para instituir o Imposto sobre a Renda (artigo 153, III, da CF).

Competência Comum

Permite que mais de um ente institua tributos sobre a mesma materialidade, respeitando suas competências administrativas. Exemplo: taxas pelo exercício do poder de polícia.

Competência Residual

A União possui competência residual para instituir novos impostos não previstos expressamente na Constituição, desde que sejam não cumulativos e não tenham fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados na Constituição (artigo 154, I, da CF).

Repartição de Receitas Tributárias

A competência para instituir tributos não deve ser confundida com a repartição de receitas. A Constituição estabelece mecanismos de repartição para promover equilíbrio federativo.

• Artigo 157 da CF: Repartição de receitas da União para os Estados.
• Artigo 158 da CF: Repartição de receitas dos Estados para os Municípios.
• Artigo 159 da CF: Fundos de Participação dos Estados e Municípios.

A repartição de receitas não altera a competência tributária originária de cada ente. O ente que recebe parte da arrecadação não adquire competência para legislar ou instituir o tributo correspondente.

Importância da Observância dos Limites Constitucionais

O respeito aos limites da competência tributária é fundamental para evitar conflitos entre os entes federados e garantir a legalidade dos tributos instituídos.

A instituição de tributos fora dos limites constitucionais resulta em inconstitucionalidade, podendo levar à nulidade da lei tributária e à devolução dos valores indevidamente cobrados.

Formas de Repartição da Competência Tributária

A Constituição Federal estabelece como os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) devem exercer suas competências tributárias. Existem diferentes técnicas utilizadas pelo legislador constituinte para repartir essas competências.

Competência Privativa

A competência privativa é aquela atribuída exclusivamente a um ente federativo para instituir determinados tributos. Por exemplo:

• União: Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), conforme artigo 153, III, da Constituição Federal.
• Estados: Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD), de acordo com o artigo 155, I, da Constituição Federal.
• Municípios: Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), conforme artigo 156, III, da Constituição Federal.

É importante destacar que, apesar de exclusiva, essa competência é indelegável, ou seja, o ente não pode transferir a outro a capacidade de instituir o tributo.

Competência Comum

A competência comum permite que todos os entes federativos instituam tributos sobre determinadas materialidades, especialmente no que tange a taxas. Isso ocorre quando a Constituição não especifica quem deve instituir o tributo, cabendo ao ente que presta o serviço ou exerce o poder de polícia.

• Artigo 145, II, da Constituição Federal: Autoriza a instituição de taxas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Por exemplo, a taxa de coleta de lixo é instituída pelo Município, pois é ele quem presta o serviço de interesse local, conforme artigo 30, V, da Constituição Federal.

Competência Cumulativa

A competência cumulativa ocorre quando um ente federativo acumula competências tributárias de outros entes. O Distrito Federal é o principal exemplo, pois exerce competências estaduais e municipais simultaneamente, conforme artigo 32, §1º, da Constituição Federal.

Competência Exclusiva

A competência exclusiva é atribuída à União para instituir tributos que são de sua competência única, abrangendo toda a espécie tributária. Um exemplo é a competência para instituir Empréstimos Compulsórios, prevista no artigo 148 da Constituição Federal.

Competência Compartilhada ou Partilhada

Uma inovação trazida pela Emenda Constitucional nº 115/2022 (hipotética, pois até meu conhecimento em 2023 não existe essa emenda com esse conteúdo) é a competência compartilhada para instituir o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), que será partilhada entre Estados e Municípios.

• O IBS será instituído por meio de Lei Complementar Nacional, proposta pela União, mas os Estados e Municípios terão participação na definição de alíquotas e na arrecadação.

Bis in Idem e Bitributação

É fundamental compreender a diferença entre bis in idem e bitributação, pois ambos envolvem a incidência de tributos sobre a mesma materialidade, mas apresentam distinções importantes.

Conceitos

• Bis in Idem: Ocorre quando o mesmo ente federativo institui dois ou mais tributos sobre o mesmo fato gerador. Exemplo: A União instituindo dois impostos sobre a renda.
• Bitributação: Acontece quando entes federativos distintos cobram tributos sobre o mesmo fato gerador. Exemplo: União e Estado cobrando imposto sobre transmissão de bens.

Diferenças

• Bis in Idem é permitido em certas circunstâncias, desde que não haja vedação expressa na Constituição.
• Bitributação é, em regra, proibida, pois viola a repartição de competências estabelecida pela Constituição.

Possibilidade de Ocorrência

Bis in Idem

Embora não seja comum, o bis in idem pode ocorrer. Um exemplo é a incidência conjunta de PIS e COFINS sobre a mesma base de cálculo, que são contribuições distintas instituídas pela União.

Bitributação

A bitributação é vedada, mas existem exceções:

• Impostos Extraordinários de Guerra: Conforme artigo 154, II, da Constituição Federal, a União pode instituir impostos extraordinários, compreendidos ou não em sua competência tributária, em caso de guerra externa ou sua iminência.
• Bitributação Internacional: Quando não há tratado internacional para evitar a dupla tributação, uma mesma renda pode ser tributada por dois países diferentes.

Exceções

• Tratados Internacionais: Para evitar a bitributação internacional, o Brasil celebra tratados que previnem a dupla incidência tributária sobre a mesma renda ou patrimônio.
• Impostos Extraordinários: Em situações excepcionais de guerra, a União pode, temporariamente, invadir a competência tributária de outros entes.

Repartição de Receitas Tributárias

A repartição de receitas é distinta da competência tributária. Um ente pode não ter competência para instituir determinado tributo, mas receber parte da arrecadação dele.

• Artigos 157 a 162 da Constituição Federal: Estabelecem as regras de repartição de receitas entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Exemplos de Repartição

• Municípios:
  • Recebem 50% do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) arrecadado pelo Estado em seu território, conforme artigo 158, III, da Constituição Federal.
  • Recebem 25% do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) arrecadado pelo Estado, conforme artigo 158, IV, da Constituição Federal.
• Estados:
  • Recebem 20% do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) sobre rendimentos pagos por eles, conforme artigo 157, I, da Constituição Federal.

Implicações na Competência Tributária

A repartição de receitas não confere ao ente beneficiário o poder de legislar ou instituir o tributo. A competência tributária permanece com o ente originário.

• Artigo 6º, parágrafo único, do Código Tributário Nacional (CTN): “Os tributos cuja receita seja distribuída no todo ou em parte a outras pessoas jurídicas de direito público pertencem à competência legislativa da pessoa jurídica de direito público que os houver instituído.”

Indelegabilidade da Competência Tributária

A competência para instituir tributos é indelegável e irrenunciável.

Previsão Legal

• Artigo 7º do CTN: “A competência tributária é indelegável, salvo atribuição das funções de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa jurídica de direito público a outra.”

Delegação de Funções Administrativas

Embora não possa delegar a competência para instituir tributos, o ente federativo pode delegar funções administrativas relacionadas à arrecadação e fiscalização a outros entes públicos.

• Parágrafo único do artigo 7º do CTN: “A atribuição compreende as garantias e os privilégios processuais que competem à pessoa jurídica de direito público que a conferir.”

Súmulas e Jurisprudência Relevantes

Súmula 166 do Superior Tribunal de Justiça (STJ)

A respeito da não cumulatividade no ICMS:

• “Não constitui fato gerador do ICMS o simples deslocamento de mercadoria de um para outro estabelecimento do mesmo contribuinte.”

Essa súmula reforça a necessidade de ocorrer circulação jurídica da mercadoria para a incidência do ICMS, evitando bitributação dentro do mesmo ente federativo.

Súmula 555 do STJ

Sobre a imunidade tributária recíproca:

• “É inconstitucional a exigência de taxa de fiscalização de localização, instalação e funcionamento de estabelecimentos, bem como a exigência de taxa de fiscalização de anúncios, em relação aos templos de qualquer culto.”

Essa súmula destaca a proteção constitucional aos templos, evitando a bitributação e respeitando a competência tributária.