A administração tributária envolve os órgãos responsáveis por garantir a arrecadação eficiente dos tributos, assegurando que as leis fiscais sejam cumpridas. Ela pode ser dividida em dois principais segmentos:
- Órgãos de Fiscalização: São os responsáveis por verificar o cumprimento das obrigações tributárias pelos contribuintes. Exemplos incluem a Receita Federal no âmbito federal, as Secretarias de Fazenda nos estados e as Secretarias de Finanças ou Receita nos municípios.
- Órgãos de Cobrança e Representação Judicial: Atuam na cobrança dos créditos tributários não pagos espontaneamente pelos contribuintes, incluindo a inscrição em dívida ativa e a execução fiscal. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional é um exemplo no âmbito federal.
A fiscalização é essencial para assegurar que as obrigações tributárias sejam cumpridas. Nem todos os contribuintes pagam seus tributos voluntariamente, e a fiscalização atua tanto para estimular o cumprimento espontâneo quanto para punir infrações.
A legislação confere às autoridades fiscais diversos poderes para realizar sua função de fiscalização. Vejamos alguns pontos-chave:
De acordo com o artigo 194 do Código Tributário Nacional (CTN):
“A legislação tributária, observado o disposto nesta Lei, regulará, em caráter geral ou especialmente em função da natureza do tributo de que se trate, as competências e os poderes das autoridades administrativas em matéria de fiscalização.”
Isso significa que as competências das autoridades fiscais podem ser estabelecidas de forma geral ou específica, considerando as peculiaridades de cada tributo. Tributos com características diferentes podem demandar abordagens distintas de fiscalização.
Obrigatoriedade da Fiscalização para Todos
O parágrafo único do artigo 194 do CTN estabelece:
“A atribuição compreende o direito de exigir, no exercício da fiscalização, as informações que possam servir para a aplicação da legislação tributária, independentemente da condição do contribuinte ou responsável.”
Portanto, todas as pessoas físicas e jurídicas, contribuintes ou não, estão sujeitas à fiscalização tributária. Isso inclui aqueles que gozam de imunidades ou isenções, pois é necessário verificar se cumprem os requisitos legais para tais benefícios.
Exame de Livros e Documentos Fiscais
O artigo 195 do CTN dispõe:
“Para os efeitos da legislação tributária, não têm aplicação quaisquer disposições legais excludentes ou limitativas do direito de examinar mercadorias, livros, arquivos, documentos, papéis e efeitos comerciais ou fiscais dos comerciantes, industriais ou produtores, ou da obrigação destes de exibí-los.”
Assim, as autoridades fiscais têm o direito de examinar livros e documentos, mesmo que outras leis prevejam sigilo ou limitação de acesso. Isso é fundamental para verificar a correta apuração e pagamento dos tributos.
Segundo o artigo 195, parágrafo único, do CTN:
“Os livros obrigatórios de escrituração comercial e fiscal e os comprovantes dos lançamentos neles efetuados serão conservados até que ocorra a prescrição dos créditos tributários decorrentes das operações a que se refiram.”
Os contribuintes devem conservar seus livros e documentos fiscais pelo prazo necessário até a prescrição dos créditos tributários, garantindo que a fiscalização possa acessá-los quando necessário.
A jurisprudência estabelece que, se um livro comercial existe, ainda que não seja de escrituração obrigatória, deve ser exibido à autoridade fiscal quando requisitado. O Superior Tribunal de Justiça (STJ), na Súmula 439, afirma:
“Estão sujeitos à fiscalização tributária ou previdenciária quaisquer livros comerciais, limitado o exame aos pontos objeto da investigação.”
Isso significa que a fiscalização pode examinar quaisquer registros que possam contribuir para a verificação do cumprimento das obrigações tributárias, respeitando o escopo da investigação.
Requisição de Informações de Terceiros
O artigo 197 do CTN determina que certas pessoas e entidades são obrigadas a fornecer informações sobre terceiros à autoridade fiscal:
- “Mediante intimação escrita, são obrigados a prestar à autoridade administrativa todas as informações de que disponham com relação aos bens, negócios ou atividades de terceiros:
I – os tabeliães, escrivães e demais serventuários de ofício;
II – os bancos, casas bancárias, caixas econômicas e demais instituições financeiras;
III – as empresas de administração de bens;
IV – os corretores, leiloeiros e despachantes oficiais;
V – os inventariantes, síndicos, comissários e liquidatários;
VI – quaisquer outras entidades ou pessoas que a lei designe.”*
Este dispositivo permite que a fiscalização obtenha informações relevantes para a apuração correta dos tributos.
Sigilo Bancário e Fiscalização
A questão do sigilo bancário foi amplamente discutida. A Lei Complementar nº 105/2001 estabeleceu que as autoridades fiscais podem requisitar diretamente informações bancárias, desde que haja processo administrativo instaurado e a requisição seja considerada indispensável pela autoridade competente.
O Supremo Tribunal Federal (STF) considerou constitucional essa possibilidade, entendendo que não viola o direito ao sigilo bancário, pois atende ao interesse público na arrecadação tributária.
Limites à Requisição de Informações
O artigo 198 do CTN estabelece que:
“Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informações obtidas em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira dos sujeitos passivos ou de terceiros e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.”
Além disso, o parágrafo único do artigo 197 do CTN ressalta:
“A obrigação prevista neste artigo não abrange a prestação de informações quanto a fatos sobre os quais o informante esteja legalmente obrigado a observar sigilo em razão de função, ofício, ministério, atividade ou profissão.”
Assim, profissionais legalmente obrigados a manter sigilo, como advogados, médicos e psicólogos, não são compelidos a fornecer informações confidenciais.
Requisição de Força Pública
As autoridades fiscais podem requisitar o auxílio da força pública para o cumprimento de suas funções. O artigo 200 do CTN dispõe:
“Mediante requisição da autoridade administrativa, as autoridades policiais federais, estaduais ou municipais prestarão auxílio para o exercício do poder de polícia administrativa tributária.”
Essa medida pode ser necessária em casos de embaraço ou desacato às atividades de fiscalização, ou para garantir a efetividade de medidas previstas na legislação tributária, mesmo que não configurem crime ou contravenção.
Precedência da Administração Tributária
A Constituição Federal, no artigo 37, inciso XVIII, estabelece:
“A administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei.”
Isso reforça a importância e a prioridade das atividades fiscais no contexto da administração pública.
Um dos principais deveres das autoridades fiscais é a formalização do início da ação fiscal. A correta documentação do momento em que a fiscalização se inicia é crucial por diversos motivos:
De acordo com o artigo 138 do Código Tributário Nacional (CTN):
“A responsabilidade é excluída pela denúncia espontânea da infração, acompanhada, se for o caso, do pagamento do tributo devido e dos juros de mora.”
Contudo, o parágrafo único do mesmo artigo esclarece:
“Não se considera espontânea a denúncia apresentada após o início de qualquer procedimento administrativo ou medida de fiscalização relacionados com a infração.”
Isso significa que, uma vez iniciado formalmente o procedimento fiscal, o contribuinte perde a possibilidade de realizar a denúncia espontânea para excluir sua responsabilidade por infrações cometidas.
A documentação precisa do início da fiscalização é essencial para a contagem dos prazos legais. A legislação estabelece prazos máximos para a conclusão das ações fiscais, garantindo segurança jurídica tanto para o fisco quanto para o contribuinte.
O artigo 173, inciso I, do CTN dispõe:
“O direito de a Fazenda Pública constituir o crédito tributário extingue-se após 5 (cinco) anos, contados: I – do primeiro dia do exercício seguinte àquele em que o lançamento poderia ter sido efetuado.”
Entretanto, o parágrafo único do mesmo artigo prevê:
“O prazo referido neste artigo interrompe-se com a notificação ao sujeito passivo de qualquer medida preparatória indispensável ao lançamento.”
Assim, ao notificar o contribuinte sobre o início da fiscalização, a Fazenda Pública pode antecipar o termo inicial do prazo decadencial, assegurando a efetividade na constituição do crédito tributário.
Conforme o artigo 196 do CTN:
“A autoridade administrativa que proceder ou presidir a quaisquer diligências de fiscalização lavrará os termos necessários para que se documente o início do procedimento, na forma da legislação aplicável, que fixará prazo máximo para sua conclusão.”
Esse registro formal pode ser realizado por meio do Termo de Início de Fiscalização (TIF) ou instrumento equivalente, que deve ser elaborado em conformidade com as normas específicas de cada ente federativo. A autoridade fiscal deve assegurar que o contribuinte tenha ciência do início da ação fiscal, geralmente mediante entrega de cópia autenticada do termo.
Dever de Manutenção do Sigilo Fiscal
As autoridades fiscais, em virtude de suas atribuições, têm acesso a informações sensíveis sobre a situação econômica e financeira dos contribuintes. Por isso, a legislação impõe o dever de sigilo, visando proteger a privacidade e os interesses legítimos dos administrados.
O artigo 198 do CTN estabelece:
“Sem prejuízo do disposto na legislação criminal, é vedada a divulgação, por parte da Fazenda Pública ou de seus servidores, de informações obtidas em razão do ofício sobre a situação econômica ou financeira dos sujeitos passivos ou de terceiros, e sobre a natureza e o estado de seus negócios ou atividades.”
A violação desse dever pode acarretar responsabilidade administrativa, civil e penal para o agente público envolvido.
Apesar da regra geral de sigilo, a legislação prevê situações específicas em que o compartilhamento ou a divulgação de informações fiscais é permitido. Essas exceções podem ser agrupadas em diferentes categorias:
Nesta categoria, as informações fiscais são compartilhadas com outros órgãos que também estão obrigados a manter o sigilo. Exemplos incluem:
- Requisição de Autoridade Judiciária no Interesse da Justiça As informações podem ser fornecidas mediante requisição de autoridade judicial. Nesse caso, a autoridade fiscal deve atender à ordem judicial, transferindo o sigilo para o Poder Judiciário.
- Solicitação de Autoridade Administrativa no Interesse da Administração Pública Conforme o artigo 198, §1º, inciso II, do CTN: “Mediante processo administrativo regularmente instaurado e desde que necessárias ao esclarecimento de fatos relativos a investigação em curso, as informações poderão ser fornecidas a autoridades administrativas, mantido o dever de sigilo.” Aqui, a autoridade fiscal pode compartilhar informações com outras entidades administrativas, desde que observados os requisitos legais e mantida a confidencialidade.
Em determinadas circunstâncias, a legislação permite a divulgação de informações fiscais. O artigo 198, §3º, do CTN lista essas situações:
- Representação Fiscal para Fins Penais Quando a fiscalização identifica indícios de crimes contra a ordem tributária, deve comunicar o fato ao Ministério Público por meio de representação fiscal. Nesse contexto, as informações necessárias para a persecução penal podem ser compartilhadas. É importante ressaltar a Súmula Vinculante nº 24 do Supremo Tribunal Federal: “Não se tipifica crime material contra a ordem tributária, previsto no art. 1º, incisos I a IV, da Lei nº 8.137/1990, antes do lançamento definitivo do tributo.” Portanto, a representação fiscal para fins penais deve ser encaminhada somente após a constituição definitiva do crédito tributário.
- Inscrição em Dívida Ativa e Concessão de Parcelamentos ou Moratórias As informações relativas a débitos inscritos em dívida ativa, concessões de parcelamentos ou moratórias podem ser divulgadas, uma vez que se referem a atos formais e públicos da administração tributária.
- Divulgação de Benefícios Fiscais Concedidos a Pessoas Jurídicas A recente alteração introduzida pela Lei Complementar nº 131/2009 permite a divulgação de informações sobre incentivos, renúncias, benefícios ou imunidades de natureza tributária concedidos a pessoas jurídicas. Essa medida visa promover a transparência e permitir o controle social sobre a concessão de benefícios fiscais.
Novas Possibilidades de Requisição de Informações (Atualizações Legislativas)
A Lei Complementar nº 208/2024 incluiu os parágrafos 4º e 5º ao artigo 198 do CTN, ampliando as hipóteses em que a administração tributária pode requisitar informações:
- Parágrafo 4º do Artigo 198 do CTN “Sem prejuízo do disposto no art. 197, a administração tributária poderá requisitar informações cadastrais e patrimoniais de sujeitos passivos de crédito tributário a órgãos ou entidades públicos ou privados que, inclusive por obrigação legal, operem cadastro, registro ou controlem operações de bens e direitos.” Essa inovação legislativa permite que o fisco obtenha informações essenciais para a cobrança de tributos, inclusive junto a construtoras, cartórios, instituições financeiras e outros entes que detenham dados patrimoniais dos contribuintes.
- Parágrafo 5º do Artigo 198 do CTN “Independentemente da requisição prevista no §4º, os órgãos e entidades da administração pública direta ou indireta de qualquer dos poderes colaborarão com a administração tributária visando ao compartilhamento de bases de dados de natureza cadastral e patrimonial de seus administrados e supervisionados.” Essa disposição reforça a necessidade de cooperação entre os diversos órgãos públicos, promovendo a eficiência na administração tributária e evitando a duplicidade de esforços.
Cooperação Internacional e Troca de Informações entre Entes Federativos
A colaboração entre as Fazendas Públicas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios é fundamental para a eficácia da fiscalização tributária. O artigo 199 do CTN estabelece:
“A Fazenda Pública da União e as dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios prestar-se-ão mútua assistência para a fiscalização dos tributos respectivos e permuta de informações, na forma estabelecida em caráter geral ou específico por lei ou convênio.”
Além disso, a cooperação internacional é regulamentada pelo parágrafo único do mesmo artigo:
“A Fazenda Pública da União poderá celebrar convênios com Estados estrangeiros para permuta de informações no interesse da arrecadação e da fiscalização de tributos.”
Essa colaboração permite o combate efetivo à evasão fiscal transnacional e a harmonização das práticas tributárias.
Jurisprudência Recente sobre o Compartilhamento de Informações Fiscais
O Supremo Tribunal Federal (STF) tem se posicionado sobre a possibilidade de compartilhamento de informações fiscais com órgãos de persecução penal sem a necessidade de autorização judicial prévia. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 1.055.941, com repercussão geral reconhecida, o STF fixou a seguinte tese:
“É constitucional o compartilhamento, com o Ministério Público, de dados fiscais e bancários de contribuintes, obtidos pela Receita Federal do Brasil em procedimento fiscal, para fins penais, sem autorização judicial.”
Essa decisão reforça a possibilidade de atuação conjunta entre a administração tributária e os órgãos de investigação criminal, desde que respeitados os limites legais e garantida a proteção dos direitos fundamentais.
